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1、安全监管应注重加强理论建设 提到加强安全监管，可能不少人认为更多要靠完善法律法规、强化监管监督和加大执法力度等，至于安监理论建设，则无需过多强调，甚至没有必要。但要看到，安监部门成立后，在保障生产安全、推动经济发展、维护社会稳定等方面发挥了巨大作用，但由于安监部门是严峻复杂安全生产形势的产物，从成立之初便陷入到大量艰苦细致的具体监管事务之中，相应的安监理论建设并没有随之开展并推进，导致安全监管工作在当前出现了一些迷茫和误区，亟需用先进正确的理论予以规范和统一。当前安监理论建设存在的问题虽然各地都陆续成立了安监部门和执法机构，但在机构设置、任务职责、编制人数等方面都存在很大差异，导致上下级之间无
2、法进行有效业务指导，同级之间很难开展沟通协调。同时，安全生产法律法规体系也正在健全完善之中，多头管理、法规撞车等问题还现实存在，安监理论的滞后已经严重制约了安全监管工作的深入开展。一是理论建设步伐明显滞后。作为安全生产根本大法的安全生产法颁布已经十年，其中诸多内容已经明显不适应当前安全监管形势。由安全生产法衍生制定的相关法规文件，虽然根据形势变化及时进行了调整完善，但普遍存在针对性不强、时效性不高、执行力不够等问题。当前，我国的安全监管现状是多头管理，各自为战，即由多个职能部门分领域负责管理。虽然近年来不断进行清晰规范，但在诸多方面仍存在交叉和空白。工商贸、职业健康等行业陆续纳入安监部门监管范
3、围、特种作业人员进行重新划分确定，这些问题由于涉及部门利益，但又没有宏观理论作支撑，导致这些工作面临政出多门、无从下手等问题。另外，“两个主体责任”、“双基”工作已经抓了多年，但一直没有从理论上对这些问题进行明确，一方面作为监管主体的政府习惯性越俎代庖，让作为责任主体的企业主动让位退位；一方面基层基础工作依然薄弱，安全监管工作雷声大雨点小甚至干打雷不下雨的状况并未得到改观。往往到发生事故之后寻找法律支持或理论依据时，才发现安监理论已经远远落在后面，甚至尚未起步。二是监管内容定义不清。开展工作的前提是有明确的职责分工，这也是依法行政的基本要求。安监部门冠以“安全生产监督管理”之名，主要包括监督和
4、管理两大职能，陆续建立的安监执法队伍又承担了行政执法职能，这些也从相应的“三定方案”中得以确认。但直到目前，何谓“安全生产监督”、“安全生产管理”，何谓“综合管理”、“监督监察”，都没有明确规范的定义。按照当前我国安全监管现状，安监部门应当在管理好相关企业的基础上，负责对其他负有安全监管职能的部门进行监督，有权对监管不力者采取相应手段。但目前看，各级安监部门同时承担同级政府安委会办公室职能，但除了能进行调度情况、联合执法等工作外，根本发挥不出地方监察部门那样的监督鞭策作用。即便是本身担负的管理职能规定也不明确，不少人认为安监部门管理的对象是危险化学品、非煤矿山和烟花爆竹三大领域，理由是这些部门
5、由安监部门实施安全许可，按照“谁发证，谁负责”的原则，应由安监部门负责管理。这一说法显然有些牵强，因为这三大领域都有多个发证部门，安监部门只是其中之一。如果照此说法，对于没有安全许可的诸多工商贸企业，安监部门就无权监管。另外，安监部门集许可与执法与一身的做法早已被证明是不科学的，应当如文化部门那样将许可与执法彻底分开，也可以如煤监部门那样，单纯承担安全监管职能，不能既当运动员又当裁判员。再者，定义模糊的“综合监管”将各级安监部门推到一个无所不能又无所能的地步，看似对所有企业都能实施综合监管，但综合监管到底如何综合、监管到何种程度，却没有相应解释和界定。如此，无论何种企业发生事故，承担综合监管职
6、责的安监部门都处于被究责的风险之中。所谓“有限权力无限责任”就是安监部门的真实写照，“忙忙碌碌出问题，辛辛苦苦受牵连”也是广大安监人员的无奈境遇。三是以法律推进替代理论建设。对于目前安全监管存在的诸多问题，有人认为是法律法规还不够健全完备。但要认识到，理论应高于法律并指导法律，有了正确的理论才能保证法律的严谨规范。目前各级为了体现对安全生产工作的重视，往往采取出台法规文件、加大处罚力度等方式体现。但从现实情况看，从严治安、以罚促管的理念并未收到相应效果，反而出现了落实难、执行复杂等问题。如为了提升企业安全管理水平，相关法律法规将企业是否遵守国家标准和行业标准作为硬性要求，同时作为安监执法人员的
7、执法内容。如此固然对企业的安全生产提出了更高要求，但由于国家和行业标准的颁布推行没有强制性，也没有相应行业协会作为中间环节来督促落实，导致几乎没有企业全部符合标准。同时，将检查企业是否遵守国家和行业标准作为执法内容，对于广大安监执法人员来说也勉为其难，毕竟安监执法人员不是业务专家。从性质上说，未执行国家和行业标准属于隐患范畴，应当由企业自行排查解决，安监执法人员如果发现应当予以指出并督促整改，如果发现不了也在情理之中。另如，安全生产法等法律法规的约束对象为所有生产经营单位，按照相关规定要求，无论企业类型和规模如何，都应当遵守和落实相关规定，如都要制定各类规章制度，都要建立安全管理机构人员，都要
8、开展隐患排查治理等。而对于这些往往高危和大中型企业能够做到，但对于为数众多的一般企业来说则无法强制落实。这样，不断建立健全的法律体系虽然看似日趋规范缜密，但在实际工作中有许多得不到落实。有时规定得越多越严，如果缺乏可执行性，就可能适得其反。加强理论建设的几点思考：一、理论建设的着眼点是理顺安全监管现状。为何各级对安全生产工作如此重视，处罚究责力度如此之大，但安全生产形势仍不容乐观？归根到底是因为安全监管体制不够顺畅，负有安全监管职责的职能部门责任不清，作为安全生产责任主体的广大企业意识不强。在这种情况下，安全监管工作虽然看似力度很大，活动也组织了不少，但由于渠道不通，体制不顺，导致这些工作根本
9、没有发挥出应有作用。而之所以会出现这种现象，就缘于在宏观和整体上从没有从理论高度来看待。安全生产是“天字号”工程，无论采取何种手段监管，都必须注重监管手段要为监管目的服务。事实证明，靠设置机构、增加人员、部署强调未必能解决一切问题，而如果职责不清，机构越繁杂就越可能出现扯皮和推诿现象，不但形不成监管合力，反而会形成内耗，使本不难解决的问题人为复杂化。安全生产是项复杂的社会系统工程，需要各级各部门共同发力。目前，各级各部门往往按照自己的职责和意愿开展工作，虽然出发点一致，但由于缺乏统一的理论指导，导致各自为战，有的还相互冲突。作为以安全监管为主要职责的安监部门，最应当发挥的是综合监管职能，但由于
10、与其他职能部门是平行关系甚至处于弱势，导致只能进行管理无法实施监督。从现实情况看，安监部门只是分担或是捡起了部分监管职责，但对于全社会的安全监管工作来说，并没有发挥出应有作用。而这也正是需要安全监管理论研究解决的核心所在。二、理论建设的落脚点是解决现实问题。通过制定法律法规、增大查处力度来提高企业安全生产主体责任意识，是当前解决安全生产工作遇到问题的通常做法。但从效果看，虽然这些工作能够起到一定作用，但由于没有找准问题的症结所在，导致这些工作只治标不治本。曾有基层安监执法人员感慨，从事安监执法工作，但直到现在连最起码的到企业查什么、怎么查等问题都没搞清楚。当前，各地陆续设立了多种类型的经济开发
11、区和工业园区，它们也设立了或独立或兼职的安监部门，但由于开发区本身不是一级政府，无法行使政府职能，导致开发区的安监部门无法开展执法，开发区乡镇更无从委托。有的开发区领导直言，如果安监部门连起码的执法和处罚都不能开展，这样的部门就没必要设立。国家安监总局曾制定了安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定（总局令第24号），对安监人员不承担责任的情形进行了明确，但在实际工作中，这些所谓的保护措施根本无法落实，广大安监人员仍然时时处于被究责风险之中。没有谁敢保证不发生事故，但一旦发生事故，就肯定能找到监管人员的责任，也就是说，无论安监人员付出怎样的努力，都不可避免地要受到责任追究。如此，广大安
12、监人员有何动力可言。曾有地方基层安监人员集体辞职，并非仅仅因为条件待遇不高，更多的是对可能究责的担忧。这既有环境和体制的问题，又有理论不清、原则不明的问题。对于这些，法律法规显然解决不了，安监部门也无能为力，只有从理论上予以明确，才能从源头上厘清。三、理论建设的切入点是调整法律法规调整范围。企业类型有高危一般之分，规模有大小之别，但在安全生产面前都一视同仁。生产事故的发生与企业类型大小并无必然联系，它只取决于企业对安全生产工作的重视程度和开展力度。从目前情况看，相关法律法规将安全生产工作的调整对象确定为所有生产经营单位，甚至具体到自然人。这样固然能从整体上对安全生产工作提出明确要求和标准，但在
13、实际中却无法区别对待，有效落实。如要求所有企业都要按规定建立各项教育、培训、会议、检查等制度，但对于那些人数少、规模小的家庭作坊式企业来说，这些不可能得到落实，也让安监执法人员面临执法尺度不一等问题。因此，必须用理论调整法律法规，使之规定不能过于理想化，应当针对企业的具体不同确定不同的监管方式，既不能一把尺子量长短，也不能明知不可为而为之。如此，不但影响法律法规和执法工作的严肃性，也容易使企业产生攀比侥幸和法不责众心理。四、理论建设的着力点是明确安监部门的职责任务。成立安监部门的初衷是理顺而非兜底，即理顺谁都管谁都不管的问题，而不是把别人不管的统统捡起来。但因为安监部门并没有赋予督促鞭策其他职
14、能部门的权力，导致只能对自己的发证领域进行监管。安全生产工作的核心并非让职能部门督促甚至帮助企业排查隐患，更不是替代企业去减少和杜绝事故发生，应该是通过有效监管来督促企业履行主体责任，使之主动自发地抓好安全生产工作。因此，理想的安全监管模式应当是安监部门监督其他职能部门和行业协会履职尽责，自身不担负具体管理职责。也就是说，执法应当与许可彻底分离，减少掣肘，通过严肃认真的查处来提高企业抓好安全生产工作的主动性和自觉性，同时监督督促许可工作。安监部门不是企业的安全管理机构，安监人员也不是企业的安全员。目前，不少政府干了企业的活，企业也乐得坐享其成。有的地方单纯为了经济发展规定“首查不罚”、“温柔执
15、法”，甚至明令不允许处罚，这不但降低了安全监管工作的权威性和严肃性，也让安全生产工作的地位受到冲击。对于这些带有行政色彩的问题，显然不能靠代表官方意志的法律法规来解决，还必须寄希望于理论的科学界定，使长官意志无法影响和左右具体的安全监管工作。理论建设并非坐而论道，也不是纸上谈兵，它应当是建立在不断实践上的自我完善，既能随着实践的深入而升华，又能根据实践的现状去调整。没有哪项实践没有理论支撑，也没有哪项理论能够脱离实践而存在。安全监管工作目前人人喊打却人人无力，反映出的就是安监理论的滞后甚至空白。加强安监理论建设，是“磨刀不误砍柴工”，不是临时应景的“临阵磨枪”，如果不高度重视并迅速解决这个问题，安全监管工作就不可能扭转无序、无力、无奈的尴尬局面。
