中美金融监管体制比较

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1、中美金融监管体制比较摘要：本文从金融监管主体的角度出发，阐述了中美现行金 融监管体制，并将两者进行了比较。提出了在借鉴美国金融 监管体制的基础上。中国应建立适合国情的金融监管体制。关键词：金融监管；体制；比较一、金融监管体制概述金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金 融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。与之密切 相关的基本要素：首先是体制参与者，即由谁监管和对谁监 管，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；其 次是如何监管，即为实现金融监管目标而采用的各种方式、 方法和手段，体制的各种参与者按照一定方式有规律地相互 作用，以完成特定的目的。可见，对金融监管体制的研究涉

2、及到对金融监管机关组织构成、职权的分析、金融监管机关 对金融机构作用机制的分析等。根据监管主体的多少，金融监管体制可分为一元化监管 体制与多元化监管体制。前者是独家监管型，即只有一家执 行金融监管的机关，实行高度集中的单一型监管体制。后者 是多家监管型，即执行金融监管的机关为两家或两家以上共 同分工负责进行金融监管。实行这种体制的国家根据监管权 限在中央与地方的划分的不同，又可分为一线多兀监管体制 和双线多元监管体制。实行一线多元体制的国家或地区，金 融健全权力集中于中央，在中央一级又分别由两个或两个以 上的机关负责监管。这种体制实际上是以财政部和中央银行 为主题开展工作。实行双线多元体制的国

3、家主要是联邦制国 家，以美国和加拿大为典型代表。其基本框架如下：二、美国金融监管体制在世界各国金融监管体制中，美国的监管体制被公认为 是最健全、最完备、最具代表性的，1999年11月4日。美 国参众两院通过了1999年金融服务法(Financial Service8 Act of 1999)，废除了 1933年制定的格拉斯斯蒂格尔法， 彻底结束了银行、证券、保险的分业经营与分业监管的局面, 开辟了金融服务产业的新纪元，美国金融监管也最终形成了 现行的双线多元监管模式。这种新的监管体系顺应了金融服 务业混合经营、金融集团的发展趋势，在制度上实现了金融 监管的创新。由于美国处于世界头号金融强国的地

4、位，因此。 对美国现行金融监管体制的考察研究，将在构思我国金融监 管体制改革的方向和具体策略等方面提供诸多启示。美国金融监管体制比较复杂，联邦和各州都有权对银行 发照注册并进行监督，即实行双轨银行制度。在联邦一级， 有财政部通货监理局、联邦储备系统和联邦存款保险公司三 大银行监管机关。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。现分述如下：（一）通货监理局通货监理局是美国资格最老的金融监管机构，它是根据 （国民银行法）于1863年建立的。只有向该局注册的银行才能 称为国民银行。通货监理局在技术上受财政部指挥。不过实 际上它的活动与财政部没有正式联系_保持着相当大的独立 性。通货监理局的主要

5、职责是审查国民银行的注册和分支行 的设置，审核银行的合并，收集国民银行业务的统计数据， 并进行与国民银行体系有关的各项经济调研工作；制订相应 的管理条例和法规，并组织贯彻执行；检查国民银行的资本 营运、贷款结构和数量、存款安全程度和贷款利率水平等经 营情况，对经营管理混乱或违反金融法规要求的，有权命令 其停业，进行清理整顿，有权撤换国民银行的正副行长和高 级负责人员。通货监理局每年需向国会报告工作情况。（二）联邦储备系统联邦储备系统是根据1913年（联邦储备法）成立的，该系 统有以下3个机构：1、联邦储备委员会联邦储各委员会的主要职能是制定金融政策，此外还要 规定金融规章、制度，监督管理下属的

6、联邦储备银行和会员 银行的业务。监督货币的投入与回笼：执行有关管制银行控 股公司活动的法令，并作为联邦政府的代理人。2、联邦储备银行每家联邦储备银行都是股份有限公司，股份由参加的会 员银行认购。所有在联邦注册的国民银行都必须是会员，而 在各州注册的银行则可以自由参加或退出。3、联邦公开市场委员会该委员会是联邦储各系统中指导公开市场业务的最高 决策机构。委员会每四至五周在白宫开会一次，决定公开市 场的方针政策，通过买卖政府证券、联邦机构证中国改革券 和银行承兑票据以及买卖外汇等办法来调节市场上的银根。 此外，还设有供咨询的顾问委员会。（三）联邦存款保险公司联邦存款保险公司建立于1933年。其宗旨

7、是为了保险 存款。防止个别银行的信用危机扩散到其他银行而设立的。 按规定，只要是联邦储备系统中的银行都要求向联邦存款保 险公司保险，未参加联邦储备系统的州注册银行是否参加保 险可以悉听尊便。该保险公司的职责除了接受存款保险外。 还包括审核检查批准投保银行的经营范围。设立分支行等： 考虑投保银行送交的统计、报告；帮助面临破产的银行调整 经营方向，组织清理和安排银行破产时资产清理。债务偿还 等。为了保证在联邦政府支持下的保险存款得到偿付，解除 向银行挤提的风险，联邦存款保险公司还享有在紧急情况下 向财政部借入资金的权利。（四）州银行当局美国各州都有自己的机构负责监督和管理州注册银行。这些机构同时管

8、理州内其他金融机构，如储蓄存款协会、信 贷和金融公司等。一般来讲，它们的具体职责范围基本与通 货监理局一样，各州之间略有区别，共同责任如下：批准新 银行的成立，开设或关闭分支行机构，以及控股公司在州内 的业务范围：审核银行和其他金融机构的业务帐册：制定一 些规章制度，保障消费者与贷款者的利益。一般州的监督机 构对银行的监督采取放松态度，许多银行都愿意向州银行注 册，纽约市区银行尽管业务遍及全世界，但它们大部分是州 注册银行。基本框架如下：从上述分析可知，尽管各金融监管机关互有分工，各负 其责，各有自己管辖的范围和重点，但各机关职责互相交叉 重叠之处是明显的。例如，国民银行须接受通货监理局的监

9、督，但所有的国民银行必须假如联邦储备系统并且参加联邦 存款保险，因此，国民银行属于三个不同的联邦监管机关的 管理职权范围之内。那些参加存款保险的州会员银行必须同 时接受联邦储备理事会、联邦存款保险公司和州银行监督机 关的检查和监督，分别向三个金融监管机关上交经营报告和 统计资料。三、中国金融监管体制我国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段 是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管：第二阶 段是从1998年开始。对证券业和保险业的监管从中国人民 银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会 和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、 证监会和保监会三家分业监管的格

10、局。2003年中国银行监督 管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职 能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的 金融监管体制，而中国金融监管也形成了现行的多元化监管 体制。我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。按照 金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、 外资银行、农村合作银行（信用社）、信托投资公司、财务公 司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，以大银行业为口 径，银监会成立了监管一部、二部、三部、合作金融监管部 和非银行金融机构监管部，自上而下相应设立了省局，市分 局、县（市）办事处体制。而证监会和保监会则分别负责证券、 期货、基金和保险业的监管；内

11、部设立了相应的监管部室， 自上而下则建立了相应会、局（省、市、计划单列）的体制。 银监会成立后，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策 的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调 控和防范与化解金融风险中的作用。这种金融监管组织结构 表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是 集中于相对行业的微观规制层面，选择这种监管体制的最大 好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标， 有利于提高“机构监管”的效率。其基本框架如下：四、中美金融监管体制比较中国和美国金融监管体制的异同，可从以下两个方面进 行比较：（一）分业监管和混业监管因为各国经济、社会、政治体制各异，信用发展

12、程度不 同，各个国家的监管模式相当多样化。而且，各国金融经营 模式和其监管模式并非是一一对应的关系，实行分业经营的 国家可能实行统一监管，采用混业经营的国家也可能继续分 业监管。从监管模式来看主要是有分业监管和统一监管。而 中国和美国采用的都是分业监管模式，虽然两国的经营模式 不尽相同，但监管体制仍然坚持分业监管的模式，也就是将 金融机构按金融市场划分为银行、证券、保险三个领域，在 每个领域分别设立一个专业的监管机构负责全面监管。美国 自1999年的金融服务现代化法案出台，银行业走向了全能 化，但是其监管体制仍然维系着令人眼花缭乱的伞状监管， 它不仅存在不同金融业务的监管主体还存在着不同级政府

13、 设立的监管主体。银行以及储蓄性金融机构的监管由货币监 理局、美联储和存款保险公司三大联邦级监管机构和各州监 管机构共同负责。证券经营机构主要受联邦政府法的管辖。 而证券交易委员会是基于证券交易法设立的证券监管机构。 对证券经营机构、证券信息披露、证券交易所柜台交易和证 券业协会等履行监管职能。美国的保险机构则由所在各州保 险监管局负责。中国的分业监管情况在前面阐述过，这里就 不再赘述。但是，分业监管模式也存在很大的弊端，如各监管机构 之间的协调性差，容易出现监管真空地带：监管机构庞大， 监管成本较高，尤其针对全能银行进行的分业监管，容易产 生重复监管问题。(二)机构监管和功能监管按照监管主体

14、的标准划分，金融监管模式可以分为功能 监管和机构监管。功能监管按不同金融业务的种类进行监 管，如银行业务、保险业务、证券业务分别由一个监管主体 的不同职能部门或由不同的监管主体按照不同的业务领域 进行监管。对一个给定的金融活动均由同一个监管者监管。 目前实践中的功能型监管模式表现为三种模式，即统一监管 型、牵头监管型和伞形监管。1999年11月美国国会通过了 金融服务现代化法案，该法案允许金融控股公司通过设 立子公司的形式经营多种金融业务，如存贷款、保险承销和 经纪以及投资银行等。但金融控股公司本身并不开展业务， 其主要职能是向联储申请执照、对集团公司及子公司进行行 政管理。对应金融控股公司这

15、种伞状结构，美联储被赋予伞 型结构监管者(Umbrella Supervision)职能，并且与财政部一 起认定哪些业务属于允许金融控股公司经营的金融业务。在 伞型监管模式下。金融控股公司的银行部分由财政部货币监 管总署、美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司监管，证 券部分由证券交易委员会监管，保险部分由州保险监管署监 管。证券交易委员会和州保险监管署被统称为功能监管者 (FunctionalRegulators)，如图 4 所示。机构监管则按不同的金融机构进行监管，中国目前主要 采用的就是这种监管模式。这种金融监管组织结构表明，除 中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相 对行业

16、的微观规制层面，选择这种监管体制的最大好处是有 利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标。有利于提 高“机构监管”的效率。就我国现行金融监管体制而言，从其 实际运行以来所取得的成效来看，在总体上是值得肯定的， 它不仅统一了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效 率，而且还有利于中央银行更加有效的制定与执行货币政 策。但是，近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的发 展迅猛，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分 业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也 逐渐显露出来。五、结语通过前面的分析可以看到，美国金融监管体制在对金融 机构实施监管时有其独到的优势，如可确保每家银行随时处 于层层把关、处处防守的严格监管之下：多元监管体制使金 融监管机关之间形成一种互相制约、互相监督又互相竞争的 微妙关系，使任何一个监管机关都很难由于接受贿赂或受政 治权势的左右而滥用权力、无原则地放松管理，这在一定程 度上有助