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1、-关键词: 房屋拆迁；私有财产权；拆迁补偿内容提要: 在我国城市房屋拆迁过程中，公民私有财产权主要包括土地使用权、房屋及附属物所有权、预期收益权和其他相关权利。公民的上述财产权能否得到全面合理的补偿，是确保城市房屋拆迁平稳实施的关键因素。而现行拆迁立法没有区分“商业拆迁与“公共利益拆迁，实际上已经违反了?宪法?有关公民财产权保护的条款及征收征用条款。目前，备受关注并引起广泛争议的“新拆迁条例，即?国有土地上房屋征收与补偿条例征求意见稿?，公开征求社会各界意见，但在各方利益的博奕过程中，改法阻力依然很大。目前很多地方仍在大规模实施强制拆迁行为，由此引发的公民私有财产权的保护问题仍极为突出。一、问
2、题的由来随着城市化进程的不断加速，“拆迁一词越来越频繁地出现在群众的视野中。应当说，城市房屋拆迁以及后续的开发建立，推动了城市的现代化步伐，也为公众直接或间接带来一定福利。但是，随着市场经济体制的建立和*法治进程的开展，公民的财产权观念日益强化。对于普通公众而言，房屋是最重要的私有财产，也是保障个人生存和开展的根底条件。但是，近年来因城市房屋拆迁而引发的社会矛盾日益严重，“暴力拆迁已经成为影响社会和谐稳定的主要原因之一。这些矛盾问题导源于城市房屋拆迁中参与主体的多元性、利益诉求的多样性以及利益调控机制的缺失。政府利益、开发商利益、被拆迁人利益，个人利益和公共利益，错综复杂地交织在一起。政府要实
3、现自身利益，*些政府官员为了开展仕途要大搞政绩工程，开发商要实现商业利润的最大化，被拆迁人要在其财产被剥夺或限制时得到公平补偿，少数被拆迁人甚至期望通过拆迁以谋取暴利。由此可见，城市房屋拆迁过程是一个多方利益博弈的过程。如果各方利益无法达成均衡状态，特别是被拆迁人利益如果不能得到公平合理的补偿，普遍的城市房屋拆迁纠纷、甚至大规模群体性事件终将难以防止。近年来，因拆迁引发的流血事件时常在不同的城市上演，令人触目惊心。城市房屋拆迁已经成为群众、媒体和政府高度关注的社会焦点问题。面对“兵临城下的推土机，作为弱势群体的被拆迁人所能够采取的应对方式大致包括以下几种：一是提起行政诉讼。近年来对行政裁决不服
4、而由被拆迁人提起的行政诉讼案件数量一直居高不下。二是持宪维权。这种方式在2004年宪法修正案后较为普遍，但因缺乏有效救济途径，效果甚微。三是上访，即当被拆迁人发现行政诉讼效果不佳时，便愈来愈多地采用上访这种方式。四是“钉子般地坚守，以2007年*的“史上最牛的钉子户最为典型。五是自残，这也是最惨烈的维权手段。六是以暴抗拆，此种方式在全国各地的城市房屋拆迁中比比皆是。因此，值得我们深思的是，在我国城市化进程中为什么会引发如此多的不可调和的拆迁矛盾呢.二、城市房屋拆迁行为的性质界定目前，我国现有的法律法规并没有对城市房屋拆迁行为的性质做出具体规定，根据?城市房屋拆迁管理条例?第2条有关适用*围的规
5、定，“在城市规划区内的国有土地上实施房屋拆迁，需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。结合相关学理阐述，城市房屋拆迁可以大致定义为：“因国家建立、城市的改造、整顿市容市貌和环境保护等公益事业目的的需要，根据城镇规划和国家专项工程的拆迁建立方案与当地政府的用地文件，由拆迁人依法对城市规划区内的国有土地上的房屋进展撤除，并且对被撤除房屋的所有者、使用者给予迁移安置，并对被撤除房屋的所有人予以经济上补偿的一系列活动。1(P88)从以上定义中，我们可以发现城市房屋拆迁行为的根本特征包括：第一，拆迁行为的发生是因为国有土地使用用途发生了改变。随着经济的开展、人口数量的增多、土地资源的稀缺，要使新的建立工
6、程顺利进展就需要改变原有土地的使用用途，尽而对原有土地上的房屋进展拆迁进展重新开发利用。第二，拆迁所涉及的房屋是位于城市规划区内国有土地上的房屋。第三，城市房屋拆迁行为应当依照法律规定进展。一方面拆迁主体应合法，拆迁人应当是依法取得房屋拆迁许可证的单位；另一方面拆迁要依照法定程序进展。第四，对被撤除房屋的所有者、承租者应当给予补偿安置。第五，城市房屋拆迁活动应是有利于被拆迁人与社会开展的行为。应当说，城市房屋拆迁行为的法律关系极其复杂，厘清这些法律关系对于确定城市房屋拆迁行为的法律性质具有重要意义。城市房屋拆迁中的法律关系主要包括三个方面：第一，政府与拆迁人之间的房屋拆迁行政许可法律关系。?城
7、市房屋拆迁管理条例?第7条规定：“拆迁申请人必须持有建立工程批准文件、建立用地规划许可证、国有土地使用权的批准文件、拆迁方案与拆迁方案、具有办理存款业务的金融机构所出具的拆迁补偿安置资金证明，并向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，房屋拆迁主管部门经过审查后，对符合条件的被申请人，发放拆迁许可证。第二，拆迁人与被拆迁人双方的安置补偿法律关系。在房屋拆迁主管部门规定的房屋拆迁期限内，拆迁人应该与被拆迁人就有关房屋拆迁补偿、安置事宜进展协商，协商达成一致意见后签订书面的安置补偿协议。第三，行政裁决、行政强制法律关系。拆迁人与被拆迁人经过协商，如果达不成安置补偿协议的，可以经当事人申请由批准拆迁的房屋拆迁
8、主管部门裁决；被拆迁人在裁决限定的搬迁期限内没有搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门进展强制拆迁。2(P157-159)由于现行城市房屋拆迁行为法律关系的复杂性，加之立法并没有对其法律性质做出明确规定，所以学界对城市房屋拆迁行为的法律性质依然存在争议，主要存在以下三种观点：一是民事行为说。认为城市房屋拆迁主要表达拆迁人与被拆迁人之间平等的民事法律关系，双方签订的补偿安置协议是有关公民的私有房屋和国有土地使用权达成的民事合同，应由民事法律规*调整。此观点无视了政府在公益性拆迁和行政裁决中的公权力性质。二是行政行为说。认为城市房屋拆迁主要是政府公权力的介入，其本质乃是政府的行政征收行为
9、，所表达的是行政主体与行政相对人之间的行政管理关系，双方签订的补偿安置协议应该属于行政合同，应由行政法律规*调整。此观点无视了商业性拆迁的民法性质。三是民事行政混合说。认为城市房屋拆迁中的拆迁行政许可、行政裁决和行政强制拆迁表达的是政府的行政行为，而拆迁当事人签订的拆迁补偿、安置协议则主要表达当事人之间的法律地位平等、意思自治的民事法律关系。因而，城市房屋拆迁应由行政法律规*和民事法律规*共同调整。3(P57)笔者认为，在城市房屋拆迁过程中，行政行为与民事行为两种行为兼而有之。但同时应当根据城市房屋拆迁目的的不同，明确行政主体与民事主体在拆迁中的主导地位。?城市房屋拆迁管理条例?没有明确区分城
10、市房屋拆迁中的公益拆迁与商业拆迁，使得在对城市房屋拆迁行为进展定性时难以做出统一定论。因此，在以公共利益为目的进展拆迁时，政府公权力占有绝对性的主导地位，政府与被拆迁人法律地位不平等，被拆迁人自由协商的权利相对有限。但是，在拆迁补偿的依据和标准方面要引进市场因素，以保障被拆迁人可以得到公平合理的补偿。所以，公益拆迁的法律性质应是以行政行为为主导而兼具民事行为性质。在商业拆迁中，拆迁人与被拆迁人具有平等的法律人格和独立的财产权，在是否拆迁、补偿安置方案和补偿费用等问题上有自主选择的权利，这是民法意思自治的要求，是双方当事人自由平等协商的结果。但基于商业拆迁对我国的经济开展、城市建立有着重大影响，
11、实施商业拆迁应严格遵守行政审批制度。同时，当作为弱势一方的被拆迁人权利受到相当侵害时，政府公权力可以进展必要介入以保护被拆迁人权益。所以，商业拆迁的法律性质应是以民事行为为主导而兼具行政行为性质。三、城市房屋拆迁中公民私有财产权保护的缺陷应当说，拆迁矛盾持续激化的一个重要原因，就是相关的立法没有跟上城市房屋拆迁的开展步伐，在调整房屋拆迁法律关系时存在明显的缺陷。现行法律、法规与宪法或者相关根本法律存在一定的冲突，在保护被拆迁人私有财产权益方面存在严重缺乏，具体表现在以下方面：一公共利益内涵的模糊性根据我国宪法的规定，只有为了公共利益，才能对公民私有财产权的限制或者剥夺，因此，明确公共利益的内涵
12、与外延，能为公权力介入城市房屋拆迁提供法律依据，也为防止公权力的滥用提供制度保证。在涉及城市房屋拆迁的具体建立工程上，如果我们不能准确界定该建立工程是否真的为了公共利益的需要、是否真的能够为最广阔群众带来福利，则政府和开发商便会以“城市经济开展、“旧城改造和“公共根底事业等名义，打着“公共利益的旗号进展商业拆迁，大肆侵犯公民私有财产权。因此，要实现对公民私有财产权的有效保护，就必须对公共利益作出清晰的界定。但目前我国?宪法?、?物权法?、?土地管理法?、?房地产管理法?和?城市房屋拆迁管理条例?等法律、法规对公共利益内涵及外延均没有做出明确的法律界定。主要原因在于公益的“利益内容的不确定性和“
13、受益对象的不确定性。公共利益的内涵和外延在立法上的模糊性，必然导致公共利益的解释权转移到了执法者手中。因此，行政机关与司法机关拥有的自由裁量权*围随之扩大，对公共利益的界定很大程度上就要依赖于我国的法治环境和执法者与法官的法律素质和道德修养。而局部行政机关或者司法机关为了谋求政治利益或者商业利益，可能会做出有损于公民私有财产权的法律解释。二公益拆迁与商业拆迁相混淆根据目的不同，城市房屋的拆迁行为可以区分为公益拆迁和商业拆迁。如前所述，只有为了公共利益的需要，才能依法对公民私有财产实行征收或征用并予以补偿，国家公权力才能够介入到拆迁行为，运用强制手段。商业拆迁是拆迁人与被拆迁人之间的一种平等民事
14、法律关系，应当以平等协商的方式进展，由民法予以调整。在公益拆迁中，政府与被拆迁人是行政主体与行政相对人的关系，是公益拆迁的双方当事人。为了公共利益的需要政府可以对被拆迁人实施强制拆迁，被拆迁人负有为了公共利益而让渡私益的义务。而在商业拆迁中，拆迁行为的双方当事人是开发商与被拆迁人，他们具有同等的法律地位，政府应充当拆迁行为的监视者角色，更多的保护相对弱势的被拆迁人的权益，而不是以政府公权力任意干预商业拆迁。但是，由于现行有关拆迁立法没有明确区分公益拆迁与商业拆迁，二者相混淆，不仅违反了?宪法?和?物权法?对公民合法的私有财产权的保护条款，而且侵犯了?土地管理法?、?房地产管理法?确认的公民的土
15、地使用权，以及民法和合同法规定的意思自治和契约自由原则，最终导致在城市房屋拆迁中出现秩序混乱、拆迁矛盾凸显、滥用政府强制力的现象，影响了市场经济的自由开展，被拆迁人这一弱势群体的权利得不到有力保障。因此，明确区分公益拆迁与商业拆迁是目前我国城市房屋拆迁立法的当务之急。在商业拆迁中应当尊重双方的意思自治，以民事诉讼方式解决双方纠纷，保护被拆迁人的私有财产权。三城市房屋拆迁的相关信息不公开在实践中，被拆迁人通常无法全面获得与其私有财产权密切相关的信息。拆迁申请人一旦获得房屋拆迁管理部门发放的拆迁许可证，也就在一定程度上获得了对被拆迁人房屋进展强制拆迁的权力，这直接关系到被拆迁人对其房屋所享有的财产
16、权益。?行政许可法?第36条规定：“行政机关对行政许可申请进展审查时，发现行政许可事项直接关系到他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进展陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。但是，?城市房屋拆迁管理条例?没有明确规定拆迁前期工作必须公开化和透明化，使得被拆迁人无法明确了解前期的立项、征地和规划等涉及自身重大利益关系的事项，只能在拆迁许可证已经发放的场合，才能通过拆迁公告了解拆迁人、拆迁*围和拆迁期限等事项。同时，由于拆迁信息的非公开透明化，使得被拆迁人对拆迁申请人申请拆迁许可证时所提交文件的合法性无法及时提出异议。四城市房屋拆迁补偿标准和*围存在缺陷拆迁补偿是被拆迁人权益能否得到最大保护的关键因素，也是城市房屋拆迁中的核心问题。因此，拆迁补偿成为城市房屋拆迁中各种矛盾的焦点。首先，拆迁补偿标准不够明确。拆迁补偿原则决定了
