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1、主体功能区与十堰区域中心城市建设范民英2006年3月，国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要确定编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务；2006年12月，中央经济工作会议提出“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”；2007年7月，国务院下发了关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号）的文件。2007年10月，在党的十七大会议上，主体功能区引起热议，十七大主题报告第四部分全面建设小康社会奋斗目标的新要求中第一个新要求明确提出：“城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成”，报告的第五部分第七点深化财税、金融体
2、制改革，完善宏观调控体的开头就明确提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设完善公共财政体系”，并具体提出实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。通过以上内容可见，主体功能区建设将是我国今后贯彻落实科学发展观，促进区域经济科学、协调发展的一项重要实践内容。当前中央正全力应对金融危机对我国的影响，主体功能区建设的前期工作与规定的时间相比，有所滞后，但从长远主体功能区建设仍然是我国一项非常重要的战略任务。因此，弄清主体功能区建设的内容及其对我市经济社会发展的影响，力争使我市经济社会发展适应新的变化，保持相对主动是非常重要的。本课题的主旨是通过对主体功能区建设
3、内容的分析，大体确定我市的主体功能和发展趋势，力争与当前我市确定的建设区域性中心城市的战略目标进行有机结合。一、主体功能规划与十堰地区主体功能定位1、我国主体功能区规划的缘由及基本内容主体功能区是我国“十一五”规划纲要率先提出的一个新概念。虽然过去国内外并没有这样的提法，但是国际上进行空间规划以及特定区域管理的历史比较长，积累了很多有关的经验。比如德国、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划的历史，其中德国关于空间规划的法律最早可以追溯到1900年的萨克森建筑法，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。这些共同做法的目的，都是为了对本国或本地区的国土进行规划，以保持一个合理的区
4、域分工和区域间相对平衡的发展。随着我国整体经济实力和区域经济的迅速发展，实施主体功能区规划也提上了日程。在我国经济快速发展的过程中，由于实施了非均衡发展战略，出现了许多越来越严重的问题。最突出的表现是地区差距持续扩大。19782000年，东部生产总值占全国的份额由44.1上升到52.8，中部的份额由21.8下降到20.2，西部的份额由20.1下降到17.1，东北的份额由13.9下降到10.0。同期，东部人均GDP与中部人均GDP的比值由1.69扩大到2.02，与西部的比值由1.85扩大到2.42；与东北的比值由0.84扩大到1.39。区域差距的扩大激化了区域之间的竞争，区域之间的竞争又破坏了政
5、策的统一性。在改革开放以后的相当长的一段时期里，我国实施的区域政策的实质和一般特征是在特定区域营造有别于其他地区的政策环境，以吸引其他地区资金、人才和技术向特定地区聚集，促进特定地区的发展。各地区均把争取国家的优惠政策或在自身权限的范围内(甚至越权行事)制定相关的优惠政策作为区域经济发展的基本手段。这导致了区域政策的细碎化，影响了区域政策整体效益的发挥。由于发展目标的单一性造成区域之间的恶性竞争，对生态环境造成严重危害，发展目标的模糊使发展成果与人民幸福生活背道而驰，考核发展成果指标的单一性使干部成长出现不良导向等等。面对这些严重的问题，我国及时提出了推进主体功能区区划的要求并准备付诸实施。我
6、国的主体功能区包括四类：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和
7、人口集聚的重要载体。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。2、对四种主体功能区域的政策损益分析主体功能区规划与建设与其说是新的经济发展战略，不如说是一种促进可持续发展的新利益分配机制。既然是利益分配机制，撇开生态利益，
8、仅从经济利益角度来看，那就肯定会形成经济利益受益区域和经济利益受损区域，从以上四种开发区域的定性来看，损益各不相同。优化开发区域肯定是利益受损区域。主要表现在两个方面：一是生态效益的经济补偿，因为限制开发区域和禁止发展区域由于开发强度低或者不能开发，肯定需要相应经济补偿，使限制开发区域和禁止发展区域的国家机关和保护生态等间接经济活动得到正常运转；二是产业转迁造成的间接损失，由于优化开发区域以土地为主的自然资源开发的严格控制，迫使部分创造社会财富的生产单元被迫转迁至国家规划的其他区域内。重点开发区域将是经济利益明显受益区。从表面上看，重点开发区域也涉及生态效益的生态补偿，但由于重点开发区域有承接
9、优化开发区域的产业转移和承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移两大功能，很容易表现出政策积聚、产业聚集和人口红利集中的堆积效应，所以这一类功能区总体上是利好的。限制开发区是益大于损。一方面可以获得生态效益的经济补偿，即转移支付，另一方面也可以在点状发展区域内适当承接产业转移项目，但其限制因素也比较多，如果所处地理位置不当、交通条件不能有效改善，承接产业转移的能力是有限的，其受损内容就是多数地区要以生态恢复为主，不能进行开发。禁止开发区域是损益相当。由于其占国土总面积比例很小，可不展开。3、十堰地区自身的特殊性及可能的主体功能划分 十堰市位于鄂西北部汉江中游的秦巴山区腹地,辖五县三区一市，人口
10、 350万人。拥有国土面积 23680平方公里。其特殊性表现在两个方面：一方面，十堰地区是我国南水北调中线工程调水源头的核心水源区，只有通过长期的生态建设才能保证水源区气候的稳定性和来水量的稳定性，还要保证水质的稳定性；另一方面，十堰作为秦岭和巴山两大山系的重要组成部分，是我国南北气候的重要分水岭，也是阻挡西北沙尘暴东移南下的的主要屏障，这两个方面的特殊性决定了十堰市必须将生态建设作为自己的主要任务。通过以上分析我们可以看到，十堰市在主体功能区定位上是相对稳定的限制开发区域，但为了十堰区域经济的发展，还是可以有所作为的，具体思路如下：第一、适度扩大重点开发区域。如果没有汽车产业在十堰的发展，十
11、堰就几乎没有重点开发区，但十堰有了过去的历史机遇，有了汽车产业的强大优势，也就有了重点开发区域。但仅将十堰市城区划入重点开发区域是不够的，因为十堰市城区作为东西部结合带城镇化和工业化的优良载体，部分县城是可以和城区联动形成一个相对较大的重点开发区域，但面积不会超过全市面积的10%，重点开发区域要解决的主要问题是三废处理。第二、认真确定点状开发区。点状开发区是支撑限制开发区域发展的核心区域，既是接纳部分特色产业的空间载体，也是接纳限制开发区内超载人口的空间区域之一。但点状开发区域数量、大小应进行认真规划和设计，避免出现空壳化或者膨胀化两种极端。第三、促进限制开发区域和禁止开发区域经济发展内容与生
12、态保护内容的相对和谐与稳定。十堰市大多数区域，包括六县市大部分乡镇、绝大多数农村，以及十堰城区农村地域的一部分，只能进入限制开发区，武当山核心景区和其他几个可能批准为自然保护区的区域还将划入禁止开发区。在这些区域，耕地要实行严格的耕地保护制度，以保障粮食安全、农民生计和社会稳定；山地要承担生态保护功能，以满足南水北调水源区、南北生态屏障区、长江防护林工程的需要。在这些区域只能开展农业、林业和某些采矿、水电、旅游开发等有限的经济活动。要解决的主要问题是尽可能使经济发展的项目与生态保护的内容相协调。4、十堰未来的城镇化格局基于十堰可能的主体功能划分，特别是重点开发区的划分，可能形成十堰未来的城镇化
13、格局。十堰未来的城镇化格局可能是一线多点：一线是以十堰城区为中心，东部经白浪、六里坪、武当山延伸至丹江口市城区，西北部经东风延伸至长岭、郧县老城区。多点是其余四座县城和少数有支撑能力的建制镇。近期发展思路是：完善主城、东扩北进西延、组团式发展。一共有三大组团，即：从十堰城区出发，向东扩展至六里坪和武当山作为东部组团，向北扩展至郧县一江三镇作为北部组团，向西扩展至柏林和黄龙作为西部组团。由此决定十堰的城市扩展路径可能是沿着老城新城新区卫星城的方向前进的。老城：东至白浪、西至红卫、北至汉江路的连片建成区。新城：以东风大道沿线为代表的东部新城，包括花果、万亩工业园区在内的西部新城。新区：包括郧县一江
14、三镇在内的北部新区，包括六里坪、武当山在内的东部新区，包括柏林、黄龙在内的西部新区。卫星城：以丹江口市城区为代表的东线城镇带，以郧西县城为代表的西线城镇带，以房县县城、竹山县城、竹溪县城为代表的南网城镇带。二、以区域性中心城市为枢纽统领十堰主体功能区建设（一）区域性中心城市建设的可能性 十堰已进入经济止跌回稳的重要转折期，为十堰实现科学发展、打造区域性中心城市提供了良好机遇。1、止跌回升的转折期首先在于外部环境利好不断加强。金融危机发生以后，我国出口大幅度萎缩，经济增速明显趋缓。在这种情况下必须依靠内需来促进经济增长。为此国家出台了4万亿的经济刺激计划。受此拉动，十堰市汽车产业至少先于其它行业
15、止跌回升，呈现出良好的增长势头。随着经济危机的缓解和我国出口形势的好转，十堰汽车行业将平安渡过低迷期，重返正常发展之途；其次在于内部积极因素的积聚。除了外部环境的利好以外，十堰经济增长的各种内部因素也呈现了积极的变化。东风公司经过一段时间的重乘用车投资、轻商用车投资的实践后，重新认识到商用车是其最核心的竞争力。为此东风公司决定新增10万辆商用车生产线，把十堰打造成巩固的中国第一、世界前三的商用车基地。随着东风渝安10万辆整车、三环专汽3万辆整车、东风实业3万辆整车、世纪中远1万辆整车新项目以及双星东风100万套全钢子午胎等扩能项目的上马和完工，十堰地方汽车产业也将进入快速发展阶段。与十堰加快发
16、展的状况大为不同的是，美国的“汽车城”底特律正在加快没落。受金融危机深化的影响，美国的克莱斯勒公司、通用公司等先后陷入破产危机。这也为十堰作为中国最大的商用车基地，乘势一跃而为世界级的商用车之都，提供了巨大的机遇。2、从优势资源到优势产业的发动期首先是水电产业开发进入高潮，为经济发展注入新的动力。十堰有非常丰富的水资源，包括13大流域、2000多条支流，水能蕴藏量高达500万千瓦，可供开发量有340万千瓦。全市已建、新建、扩建的大中小型水电站达一百多处，著名的有丹江口水电站、黄龙滩水电站、潘口水电站、鄂坪水电站、瓦房坪水电站、孤山水电站等。随着这些新建、扩建的水电站陆续投产发电，十堰市的电能资源将变得十分丰廉。届时，十堰就可以象宜昌一样，设立以高耗电产业为特色的工业园区，吸引沿海一带的高耗电产业，比如高压化成箔、化工硅、电解铝、特钢等高耗能的大项目前来入驻，形成新的经济增长点。其次是
