公路养护新政策、新形势、新机遇

中国公路学会发展研究中心徐丽外部：新政策行业：新形势企业：新机遇01新政策02新形势03新机遇国家政策频繁出台钱：从43号文，到50号文的变化事：事权改革变为财政事权划分人：从19号文到38号文，步步深入各项政策的大背景：从需求侧发力转向供给侧发力投资消费出口产能、库存、债务消费不振出口不振使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量（生产好东西，投有价值的产品，降低企业各种成本）制度创新国家政策频繁出台钱：从43号文，到50号文的变化事：事权改革变为财政事权划分人：从19号文到38号文，步步深入各项政策的大背景：从需求侧发力转向供给侧发力投资消费出口产能、库存、债务消费不振出口不振使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量（生产好东西，投有价值的产品，降低企业各种成本）制度创新国家政策频繁出台钱：从43号文，到50号文的变化事：事权改革变为财政事权划分人：从19号文到38号文，步步深入43号文：政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；没有收益的公益性事业可由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业可由地方政府通过发行丏项债券融资；规范融资平台；结果：应对应对43号文、号文、45号文的举措和问题：号文的举措和问题：融资平台一边清理、一边新建，特别是国省干线公路由于“十三五”面临很大融资平台一边清理、一边新建，特别是国省干线公路由于“十三五”面临很大资金需求，地市一级的公路融资平台、产业基金纷纷建立；资金需求，地市一级的公路融资平台、产业基金纷纷建立；地方高速公路利用“地方高速公路利用“PPP”模式，吸引央企，替代省级的融资平台，再次加快模式，吸引央企，替代省级的融资平台，再次加快发展，多省修改了地高的规划，央企利用建养一体化侵蚀地方养护市场；发展，多省修改了地高的规划，央企利用建养一体化侵蚀地方养护市场；农村公路推行购买服务模式，利用政策性银行贷款，也加快了农村公路推行购买服务模式，利用政策性银行贷款，也加快了发展；发展；地方公路包装成农村公路，银行也并不十分理会；地方公路包装成农村公路，银行也并不十分理会；地方融资平台雨后春笋般又成长了一批；开明渠、堵暗道，结果“黄河改道”地方融资平台雨后春笋般又成长了一批；开明渠、堵暗道，结果“黄河改道”2017年年50号文：号文：15个不得个不得，6月月1日日87号文号文国家政策频繁出台钱：从43号文，到50号文的变化事：事权改革变为财政事权划分人：从19号文到38号文，步步深入49号文：财政事权改革，2017年底给出方案中央要加强财政支出责仸，意味着：国道可能获得较多的财政资金，但，还是不够 各级政府要明确各类公路的财政责仸，但是都没有结果：副产品更热衷于建高速公路，财政不用负担国家政策频繁出台钱：从43号文，到50号文的变化事：事权改革变为财政事权划分人：从19号文到38号文，步步深入中办19号文：坚持坚持“行政职能回归机关、生产经营职能推向市场、公“行政职能回归机关、生产经营职能推向市场、公益服务职能得到加强”进行改革；益服务职能得到加强”进行改革；尽可能尽可能只转职能不转机构，使行政职能剥离回归机关，只转职能不转机构，使行政职能剥离回归机关，生产经营职能完全剥离推向市场；生产经营职能完全剥离推向市场；推动机构逐步整合，推进交通综合执法；推动机构逐步整合，推进交通综合执法；意味着地方公路局、高管局可能面临整合，意味着地方公路局、高管局可能面临整合，广东、江苏广东、江苏、安徽、宁夏等四省已经作为试点省启动、安徽、宁夏等四省已经作为试点省启动；结果：国家政策频繁出台钱：从43号文，到50号文的变化事：事权改革变为财政事权划分人：从19号文到38号文，步步深入中办38号文：目标：建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现目标：建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度企业；代企业制度企业；任务：任务：支持多种形式转企支持多种形式转企、严格国有资产处置、建立现代企、严格国有资产处置、建立现代企业制度、严控人员编制、妥善安置人员；业制度、严控人员编制、妥善安置人员；配套政策：国有资产怎么处置、人员怎么安置（可提前退休配套政策：国有资产怎么处置、人员怎么安置（可提前退休）、社保如何衔接（已参加的、未参加的、已经离退休的）、社保如何衔接（已参加的、未参加的、已经离退休的）都有规定；都有规定；基层的养护段、基层的养护段、相关科研技术服务机构等都将加快转企相关科研技术服务机构等都将加快转企；结果：丌收费？降成本新红利传统经济交通+？深度融合新劢能新经济国家国家行业行业在存量上做文章拓展了养护管理内涵看见的问题农村：升级+管养压力干线：短板+改革压力高速：扩张+债务压力123政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈0 0010102020303规模问题：各省和全国的高速公路网都进行了两次调整；是否真的需要？还是因为高速公路融资相对容易？结构问题：综合交通网的结构，公路网的功能结构问题，公路网的实际利用结构都出现扭曲？时机问题：高速公路是工业化的产物，在需求尚未大规模出现时，供给就完成了政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈0 0010102020303不可持续的表现：从“项目担保”自己借自己还到“统借统还”用好存量偿还到“以贷还贷”用存量延期还到“借新还旧”用增量来偿还除个别省市，高速公路的贷款均不能在收费期内按期偿还。“资产证券化”“还债基金”“破产”政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈0 0010102020303政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈0101020203030404政策可持续财政可持续发展的引导解决资金瓶颈0101020203030404传统模式的“三个关键要素”都发生了根本变化，明确事权明确事权不能上级规划不能上级规划下级筹资配套下级筹资配套地方体制地方体制1受到监管受到监管控制风险控制风险清理政府平台清理政府平台银行支持银行支持2车购税政策车购税政策燃油税政策燃油税政策收费政策收费政策三大政策三大政策3高的运输成本，降低竞争力，影响经济和城市活力；美国总统谈到中美制造业比较时，特别强调了中国基础设斲的快速崛起，但也仍然自豪地说，目前，其低物流成本的优势，仍可以抵消中国制造业的低成本优势。看不见的压力维护不足维护不足豪华设施豪华设施设施衔接设施衔接融资成本融资成本多重规划多重规划机构重叠机构重叠基础设施基础设施服务衔接服务衔接僵化管理僵化管理资源浪费资源浪费运输成本深度影响：高成本低效率02黄金时期不以往机遇期的行业发展的基础不同 交通运输从“总体缓解”跃升为“基本适应”必须从注重总量增加向提高质量效益转变黄金时期不以往机遇期的行业发展的环境不同 土地、资源、环境等刚性约束进一步增强 建设成本快速增长，资金筹措难度加大 必须从“铺摊子”转为“上台阶”黄金时期不以往机遇期的行业发展的劢力不同 交通运输生产正向中高速增长转变 交通投资下行压力加大，边际效应递减 必须促进新劢能发展壮大，推劢传统劢能焕发生机交通运输基交通运输基础设施加速础设施加速成网的成网的现代综合交现代综合交通运输体系通运输体系加快构建加快构建交通运输行交通运输行业加快转型业加快转型升级升级交通运输现交通运输现代治理能力代治理能力持续提升持续提升2016年交通工作会 由建设为主向建设不服务幵重转型 由规模速度为主向质量效益为主转型 由要素驱劢为主向创新驱劢转型 从政府、市场、社会三个维度破除体制机制障碍；完善现代治理体系，提升现代治理能力做好养护做好养护维护不足豪华设施豪华设施设施衔接设施衔接融资成本融资成本多重规划多重规划机构重叠机构重叠基础设施服务衔接服务衔接僵化管理僵化管理资源浪费资源浪费运输成本降低成本：用好存量02提高基础设施寿命提高基础设施寿命降低养护费用降低养护费用就是总体降低了基础设就是总体降低了基础设施的成本施的成本从而降低了运输成本从而降低了运输成本释放了经济发展红利释放了经济发展红利（每年用于公路建设维护的资金总（每年用于公路建设维护的资金总量比美国还高）量比美国还高）做好养护政府：转变理念角色生产：有效激励机制咨询：一揽子解决方案养护现代化资金的争取和更好的制度安排管理者生产者服务者不同的人做不同的准备主动应对身份改革争取有利条件为管理和生产者提供优质服务管理者的应对未来情况：人少事多自身定位：从“亲历亲为”到“购买服务”确定养护目标、争取合理资金、考核养护质量目前可做的工作：理解改革、主动应对帮助基层带上嫁妆、做好准备机制创新（养护PPP、长期合同、片区养护）购买服务、考核质量的方法做好应急服务布局立足两个战场立足两个战场理顺两个关系理顺两个关系建立两个机制建立两个机制实现两个突破实现两个突破政府的归政府、市场的归市场，这是大势所趋。重要的是：先做好准备立足两个战场立足两个战场理顺两个关系理顺两个关系建立两个机制建立两个机制实现两个突破实现两个突破立足国省干线公路养护市场立足国省干线公路养护市场立足农村公路养护市场立足农村公路养护市场争取高速公路养护市场争取高速公路养护市场争取城乡道路养护市场争取城乡道路养护市场（先把笼子做大）（先把笼子做大）立足两个战场立足两个战场理顺两个关系理顺两个关系建立两个机制建立两个机制实现两个突破实现两个突破政府与部门的关系政府与部门的关系（决策（决策-执行）执行）省省与地方之间的关系与地方之间的关系（界定事权主体责任）（界定事权主体责任）立足两个战场立足两个战场理顺两个关系理顺两个关系建立两个机制建立两个机制实现两个突破实现两个突破增量：建养一体化增量：建养一体化存量：养护政府付费的存量：养护政府付费的PPP模式模式以增量带存量以增量带存量立足两个战场立足两个战场理顺两个关系理顺两个关系建立两个机制建立两个机制实现两个突破实现两个突破时间：小修、中修、大修分割时间：小修、中修、大修分割空间空间：国道、省道、县乡道分治：国道、省道、县乡道分治（使养护更有吸引力）使养护更有吸引力）最大的问题：管事的：政策多变，文件太多，各自为政，不愿负责做事的：自取所需、自谋出路；不做的：等等再说调研调研试点试点制度制度意见意见推广推广符合财政事权和支出责任划分改革和事业单位分类改革要求；以科学、完善的制度设计不创新为依托；培育自主经营、自负盈亏、机制灵活、具有核心竞争力的养护市场主体；构建公平开放、有序竞争、监管有效的养护市场；推进落实公路管理机构职能转变和养护生产作业市场化。三个核心目标：1）引导推劢各级公路管理机构转型发展；2）建立普通国省道建养领域政府购买服务的现实途径；3）落实普通国省道全寿命周期成本理念和运行机制。剥离管理机构生产职剥离管理机构生产职能能(减法减法)培养市场主体培养市场主体创新养护机制创新养护机制建立新的市场规则建立新的市场规则强化执行和公益性职强化执行和公益性职能（加法）能（加法）维持垂直体制维持垂直体制加强路网养护管理加强路网养护管理的科学决策能力的科学决策能力加强路网监测应急加强路网监测应急能力能力剥离管理机构生产职剥离管理机构生产职能能(减法减法)培养市场主体培养市场主体创新养护机制创新养护机制建立新的市场规则建立新的市场规则强化执行和公益性职强化执行和公益性职能（加法）能（加法）维持垂直体制维持垂直体制加强路网养护管理加强路网养护管理的科学决策能力的科学决策能力加强路网监测应急加强路网监测应急能力能力组建方案一是以各市州公路管理局所属施工企业、工程处、机械处和管理段养护站、机化站为基础，各市州分别成立养护企业。组建方案二是在全省公路局系统内整合既有施工企业、工程处、机械处、养护站、机化站等资源，成立1个或2-3个养护集团公司，以“抱团取暖”方式参与市场竞争。结合行政区划和路线走向推行“养护项目包+片区养护”模式，避免因养护区域分割过小带来的养护工程体量过小、市场空间有限的弊端。面临情况：一定，也应该要改革自身定位：从依附制度，勉强生存，到通过技术进步、资源整合、市场融资合作，成为独立生存的人。目前工作：做好准备，主动参与改革；生产和技术相结合，机制创新焕发活力