第五讲第五讲 公共政策工具公共政策工具一、政策工具的涵义与类型一、政策工具的涵义与类型二、影响政策工具选择的因素二、影响政策工具选择的因素三、我国新政策工具的引入三、我国新政策工具的引入以艾滋病防治的政策工具为例以艾滋病防治的政策工具为例一、政策工具的涵义与类型一、政策工具的涵义与类型v政策工具（政策工具（Public Policy InstrumentPublic Policy Instrument），又称政府工具（），又称政府工具（The Tools The Tools of Governmentof Government）、治理工具治理工具v萨拉蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具（萨拉蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具（A tool of Public A tool of Public ActionAction），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决共问题得以解决v欧文欧文休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制v张成福：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改张成福：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。
变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制v陈振明：人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体陈振明：人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体方式和方法方式和方法最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上一特性上 ” 一、政策工具的含义与类型一、政策工具的含义与类型v（1 1）分类多样化标准不同，所划分的类型也不同分类多样化标准不同，所划分的类型也不同v（2 2）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非正式工具的作用正式工具的作用v（3 3）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象胡德对政策工具的分类胡德对政策工具的分类vAuthority-based instrumentsvTreasure-based instrumentsvOrganization-based instrumentsvInformation-based instruments豪利特和拉米什对政策工具的分类豪利特和拉米什对政策工具的分类1 1、自愿（自主）性工具、自愿（自主）性工具v（1 1）家庭与社区）家庭与社区v（2 2）志愿者组织）志愿者组织v（3 3）私人市场）私人市场（1 1）家庭与社区）家庭与社区v优点：优点：不花政府的钱；不花政府的钱； 广泛的政治支持。
广泛的政治支持v缺点：缺点：在解决复杂社会问题上通常无能为力；在解决复杂社会问题上通常无能为力； 规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务；规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务； 依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平2 2）志愿者组织）志愿者组织v优点：优点：志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的需求；需求；NGONGO也是一个公平的政策工具；它们对促进社也是一个公平的政策工具；它们对促进社区精神、社会团结与政治参与有积极贡献区精神、社会团结与政治参与有积极贡献v缺点：缺点：志愿失灵与合约失灵志愿失灵与合约失灵3 3）私人市场）私人市场v优点：优点：市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段 v缺点：缺点：市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各纯公共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。
能力的人们的需求 2 2、强制性工具、强制性工具v（1 1）政府管制）政府管制v（2 2）公共企业）公共企业v（3 3）直接提供）直接提供（1 1）政府管制）政府管制v优点：优点：管制较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效管制较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；相对于其率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；管制比其他工具（例他工具来说，管制更适用于危机管理；管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；采取管制措施能够表现如补助或者税收）的财政成本更低；采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力v缺点：缺点：管制经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致管制经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率；管制会抑制创新和技术进步；管制经常缺乏灵经济无效率；管制会抑制创新和技术进步；管制经常缺乏灵活性；管制所引起的社会服从成本会比较高活性；管制所引起的社会服从成本会比较高2 2）公共企业）公共企业v优点：优点：在因高资本投入或无利可图而私人企业不愿提供社在因高资本投入或无利可图而私人企业不愿提供社会需要的物品和服务的条件下，公共企业是一项有效率的会需要的物品和服务的条件下，公共企业是一项有效率的经济政策工具；建立公共企业所要求的信息比利用自主性经济政策工具；建立公共企业所要求的信息比利用自主性工具或管制时所要求的信息少；公共企业的利润能积累公工具或管制时所要求的信息少；公共企业的利润能积累公共资金以用于公共支出。
共资金以用于公共支出v缺点：缺点：政府经常难以控制公共企业；由于连续亏损并不导政府经常难以控制公共企业；由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的；许多公共企业处于垄断致破产，公共企业可能是无效的；许多公共企业处于垄断地位，因此它们能够将无效率的成本负担转嫁到消费者身地位，因此它们能够将无效率的成本负担转嫁到消费者身上 （3 3）直接提供）直接提供v优点：优点：直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息；直接提供避免了间接提供所产生的一些问必需的资源、技巧和信息；直接提供避免了间接提供所产生的一些问题，如讨论、谈判以及较高的信息需求；直接提供允许交易内部化，题，如讨论、谈判以及较高的信息需求；直接提供允许交易内部化，从而使成本最小化从而使成本最小化v缺点：缺点：官僚机构直接提供的服务经常是刻板僵化的；对提供产品及服官僚机构直接提供的服务经常是刻板僵化的；对提供产品及服务的机构和官员的政治控制常常忽略为公众服务；由于官僚机构缺乏务的机构和官员的政治控制常常忽略为公众服务；由于官僚机构缺乏竞争，它们没有足够的成本意识；政府机构之间和机构内部的冲突会竞争，它们没有足够的成本意识；政府机构之间和机构内部的冲突会损害物品和服务的直接提供。
损害物品和服务的直接提供 3 3、混合性工具、混合性工具v（1 1）信息和倡导（规劝）信息和倡导（规劝）v（2 2）补贴）补贴v（3 3）产权拍卖）产权拍卖v（4 4）税收与使用者付费）税收与使用者付费（1 1）信息和倡导）信息和倡导v优点：优点：对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，倡导是一个良好的出发点；倡导容易实施，而且，如果倡导是一个良好的出发点；倡导容易实施，而且，如果单单通过倡导就能解决问题的话，就不必采取其他措施单单通过倡导就能解决问题的话，就不必采取其他措施了；另外，如果找到了更优的政策工具，很容易就能改了；另外，如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止倡导的政策；倡导的成本很低；倡导与重视变或者禁止倡导的政策；倡导的成本很低；倡导与重视论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致v缺点：缺点：在危机时期，倡导是一个虚弱无力的政策工具在危机时期，倡导是一个虚弱无力的政策工具 （2 2）补贴）补贴v优点：优点：如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，那么补贴非常容易确立；由于个人可以根据不断变化的情那么补贴非常容易确立；由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对补贴做出回应，所以补贴是一种灵活的政况来决定如何对补贴做出回应，所以补贴是一种灵活的政策工具；因为允许个人或公司自主决策以做出适当的回应，策工具；因为允许个人或公司自主决策以做出适当的回应，所以补贴能够鼓励创新；由于存在潜在的受益者，管理、所以补贴能够鼓励创新；由于存在潜在的受益者，管理、执行与实施补贴的成本较低；补贴具有较高的政治可行性。
执行与实施补贴的成本较低；补贴具有较高的政治可行性v缺点：缺点：补贴（税收鼓励除外）需要财政资金，而获得新的补贴（税收鼓励除外）需要财政资金，而获得新的或现存的支出来源总是非常困难的；收集关于需要多少补或现存的支出来源总是非常困难的；收集关于需要多少补贴才能引发预期行为的信息成本较高；由于补贴是间接地贴才能引发预期行为的信息成本较高；由于补贴是间接地起作用，所以经常存在时滞问题；在即使没有补贴也能产起作用，所以经常存在时滞问题；在即使没有补贴也能产生预期行为的情况下，补贴可能是多余的生预期行为的情况下，补贴可能是多余的 （3 3）产权拍卖）产权拍卖v优点：优点：只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解决，因此比较容易确立；是一种灵活的政策工具，政府可以根据决，因此比较容易确立；是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限，同时，即使在政府政策不变的条件下，其需要来确定不同的上限，同时，即使在政府政策不变的条件下，产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为。
v缺点：缺点：它可能会助长投机行为的产生：那些不能购买产权的人常它可能会助长投机行为的产生：那些不能购买产权的人常常因为别无选择而被迫进行诈骗，从而导致避免灰市或黑市的执常因为别无选择而被迫进行诈骗，从而导致避免灰市或黑市的执行成本非常高昂；产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能行成本非常高昂；产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈反对 （4 4）税收与使用者付费）税收与使用者付费v优点：优点：对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个持续不断的财政激励；使用者付费有助于创新，因为它促使公司持续不断的财政激励；使用者付费有助于创新，因为它促使公司致力于寻求更廉价的替代方案；它是一种灵活的政策工具，政府致力于寻求更廉价的替代方案；它是一种灵活的政策工具，政府持续不断地调整税率直到找到合适的基点；最后，由于它将减少持续不断地调整税率直到找到合适的基点；最后，由于它将减少目标活动的责任留。