洞庭湖区平垸行洪堤垸土地利用管理与淹没补偿问题探析09-04-14

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1、洞庭湖区平垸行洪堤垸土地利用管理与淹没补偿问题探析09- 04-14洞庭湖区平退堤垸后续发展管理问题探析余元君1、2（1河海人学商学院，江苏南京，210098；2湖南省洞庭湖水利工程管理局，湖南长沙，410007）摘要：通过对洞庭湖平垸行洪堤垸功能定位、土地利用和淹没补偿现状的分析，对单退 堤垸的合理十地利用管理与补偿机制进行了探析，提岀了行洪垸土地利川综合管理政策、 行洪垸承载人口控制政策和核算淹没损失的补偿办法关键词：行洪垸平垸行洪淹没补偿土地利用管理洞庭湖“平垸行洪，退田还湖，移民建镇”工程是在1998年长江洪水后，国务院在洞 庭湖治理上采取的重要措施之一。全湖区通过退人不退耕（“单退”

2、）和既退人又退耕（“双退”）两种方式,共平退堤垸333处,退田还湖面积778. 7km2,搬迁群众超过55 万人。在平垸行洪工程小，将实施“双退”的堤垸居民外迁安置，并在移民迁居地通过土地调 整等方式为移民提供生产资料，帮助移民实施生产重建。而实施“单退”的堤垸仅将原垸 内居民进行外迁安置，但原处山地了以保留，所有移民仍I口在原土地上进行耕作，从事生 产。从防洪管理的角度看，实施“双退”后的堤垸成为洪泛区，完全视为未利用土地进行 管理，不存在后期淹没补偿等问题；而实施“单退”的堤垸虽然居民进行了外迁安置，但 由于“高水还湖，低水耕种”，原田地仍旧在耕种利用，成为蓄滞洪区。如果对此类堤垸 的十地

3、管理失控或不到位将直接影响堤垸平退后防洪功能的发挥，继而可能形成对流域整 体防洪的威胁；同时如果不能使十.地淹没群体的合法权益得到保障或补偿，不能兼顾他们 的发展问题可能会影响当地的经济社会发展产生社会问题，并可能伴生对防洪的妨碍。对 因此,对“单退”堤垸土地利用的管理和淹没补偿问题应引起高度重视,-1 -研究实施冇效的地土地利川管理政策，建立高效、合理的淹没补偿机制，以求在保证此 区域发展符合防洪要求的同时兼顾相关群体的合法权益获得合理保护或补偿是非常必要 的。2土地利用管理现状及其存在的问题2. 1 “单退”引起防洪功能的变化洞庭湖区堤垸根据保护血积传统上划分为重点垸、蓄洪垸和一般垸。重点

4、垸和蓄洪垸严 格对应防洪法规定的防洪保护区和蓄滞洪区，但般垸保护血积、保护对象差别较人，小 到儿千亩，达到上十力亩，既有保护大中型城市中心城区、重要城镇、重要交通干线、人 型工矿企业的堤垸，也有仅仅保护农山的堤垸，但这些农山绝人部分属于国家基木农山， 因此，不能简单的将一般垸与洪泛区等同起来。洞庭湖区单退堤垸127处，退还湖血积 595. 7km2，增加调蓄容积31. 3亿m3,其中蓄洪垸3个、一般垸47个，平退后蓄洪垸防洪 功能没有改变，但一般垸防洪功能从防洪保护区变为蓄滞洪区。2.2 “单退”引起土地利用与生产条件的变化平垸行洪工程的实施使得“单退”堤垸的土地利用和居民的生产条件发生了巨人

5、变化。 在土地利用上，原堤垸的居住用地不再保留。这使得垸内土地在社会功能上成为单一的生 产用地。从生产条件上，平垸行洪后原垸内土地将曲临更人的洪水淹没风险；同时移民安 置地远离耕作的土地，移民耕作成木增加，个别堤垸移民耕作成木增加幅度较人，如澧南 垸移民建镇后的冋隆村來冋达16公里。由于垸内居民仍然采用传统的于工生产作业方 式，这一成木的增加对居民生产的影响是巨人的。2. 3 土地利用管理现状及其问题平垸行洪后，原來的一般垸防洪功能发生了改变，虽然垸内原田地的利用方式不变，但 原居住用地转换为生产用地，同时漿个堤垸的土地利用主要功能也由原来的居住、农业生 产用地变史为行洪通道用地，淹没风险增加

6、，但在土地利用管理上依然采用原先的管理模 式，缺乏风险防范，给“单退”堤垸的使用带来了一些问题：（1）一般垸防洪功能转变后，对其功能定位缺少法律依据。2000年颁布的蓄滞洪区 运用补偿暂行办法对国家蓄滞洪区名录进行了明确，不包拾平垸行洪堤垸，但“单退” 堤垸毫无疑问已有蓄滞洪区功能之实，但其名分有待法律确定。（2）平垸行洪后，“单退”垸内耕种用地的利用方式缺乏与当地行洪安排、经济发展 相适应的整体规划，史有一部分群众移民搬迁后，由于安置地远离耕作的土地，移民耕作 成不增加，不得已在垸内自建了生产工棚，工棚内库存有耕作的种子、化肥、农药等常用 生产资料。这些生产工棚的建设并不符合行洪垸的既定土地

7、利用要求，同时并不能满足防 洪的要求，但是作为移民一方也是迫不得L1而为Z,这增加了水利管理部门管理的难度， 也使得移民自身面临更人的洪水风险。（3）平垸行洪后，垸内产业由于防洪需要受到诸多限制，影响社会经济发展，从而影 响居民生产生活水平提高，部分居民生活水平甚至有所下降。3现行淹没补偿现状及具存在的问题日前对蓄滞洪区的补偿是以蓄滞洪区运用补偿新行办法和国家蓄滞洪区运用财政 补偿资金管理规定为依据的实际损失补偿方法。该方法的核心是在行洪前进行实物资产 调杳登记，在灾后调杏核定实际灾害损失，据实补偿。现行补偿程序主要由以下坏节构成：汛期前的财产登记（行洪垸登记的主要是耕种情况）；淹没损失登记与

8、核杳； 审批、资金拨付与公示；上报审定；资金发放与管理。在补偿范围上，行洪垸补偿主 要是针对山地耕种实际发生的损失进行补偿。对i些堤垸中的移民自建生产工棚，以及丁 棚内库存的耕作种子、化肥、农药等常用生产资料不进行补偿。2003年7月澧南垸（U列 入国家蓄滞洪区名录）蓄洪，从实践来看现行淹没补偿存在如下问题：（1）损失核定政府成木支出过高在现行的补偿工作中，虽然行洪垸损失核定主要是由m地耕种损失构成，但是缺乏合理 的土地利用规划和动态监控机制，损失核定仍旧是政府统计的重点和难点，是淹没补偿管 理政府成本的产生z处。澧南垸蓄洪损失补偿经过村组、乡镇登记上报，县、市、省核 实，流域机构核查到财政部

9、核定，工作环节复杂，工作经费花费较人。平退堤垸由于淹没 的机率较一般蓄滞洪区更人，补偿工作发生- 3 -的机率也史人，相应的政府成本支出会史多。（2）现行补偿范I韦I和实际损失存在差异在补偿范围上，根据现行法规政策中仅对DO地耕种和养殖等农业生产实际发生的损失进 行补偿。而洞庭湖“单退”行洪垸中为解决移民建镇后耕作不便问题，移民在垸内自建的 生产工棚及工棚内库存的耕作种子、化肥、农药等常用生产资料不在补偿范围。这些移民 迫不得L1建设的用于解决耕作不便的工棚，如果得不到补偿将百接使这些移民的生产成木 进一步增加，如果长期得不到补偿会直接影响他们生产维持的问题，其至影响对蓄洪运用 的配合。另一方

10、面，由于补偿只对居民私有财产进行补偿，而对公共机构、公共设施不予 补偿，从而也影响了居民生产、生活和公共管理。（3）现行补偿核定和移民实际承担的损失存在差距在现行的实际损失补偿方法小没令考虑山于洪水淹没影响的后续耕种损失。特别在洞庭 湖地区农民长期以來一肓实行双季水稻加一季油菜的耕种方式，在淹没时段为从7月初至 9月中下旬时将直接影响早到的收割和晚稻的插种，极有可能使两季收成落空。在这种情 况下如果仍I口按照既定发生的实际损失进行补偿，会使移尺收入持续下降，冑接影响他们 的再生产，严重时会导致由于工程引发的次生贫困问题。（4）现行补偿对象不利于蓄滞洪区土地流转和规模生产现行补偿办法只对区内常住

11、人口进行补偿，限制外来人口、企业对土地租赁和规模生 产，在限制十地流转的同时也限制了原区内人口向外迁移，从而致使蓄滞洪区人口的不断 增长。4合理的-1：地利用管理与补偿机制探析笔者认为现行土地利用管理、补偿存在的问题应从整体管理与运作机制以及具体实施方 法两个方血进行完善。4. 1建立土地综合利用控制与管理机制在蓄滞洪区建设与管理方血徐元明、刘振胜（2000） 1提出了分蓄滞洪区人口控制的 建议。笔者认为，平垸行洪后“单退”垸内虽然没有常住居民，但是应该从资源承载和防 洪规划两方面对依托行洪垸土地生存的居民总体人数进行控-4 -制，加强十地流转，鼓励居民外迁，同时加强行洪垸土地利用管理并建立监

12、控机制。（1）地利用综合管理政策在功能利用上，“单退”垸的土地除了承担农耕功能外还具令行蓄洪功能。在现行防洪 规划下，通过对垸内土地功能进一步明确，核定允许耕种土地的区位分布和总体面积，制 定综合控制1=1标，并根据综合控制1=1标和十地承包实际情况建立土地实际利用数据库。当 承包土地总数不超过核定控制日标时，将土地承包总数作为损失补偿的基木血积。根据各个“单退”堤垸移民安置情况，结合堤垸行洪的要求，在条件允许的情况下在适 宜地区划出少数土地用于移民临时t棚建设，以解决移民安置地离耕作m地过远的问题。 这部分土地的位置、大小由水利防洪部门制定严格规划和控制。同时临时工棚的建设标准 由水利部门依

13、照防洪要求制定明确规定。（2）承载人口控制政策“单退”垸内虽没有常住居民，但“单退”堤垸移民生产活动还主要依托承包经营原垸 内B地，依然还是由“单退”堤垸十地承载的人口。“单退”堤垸由于自身条件限制，为 依托具垸内m地从事生产的人们提供的生产条件和发展机会是有限的，相皿的经济承载人 口也有一个适应的限度。为保障堤垸承载人口能够获得公平发展机会，避免成为区域发展 的洼地，对承载人口总量进行控制是有必要的。在制定“单退”垸承载人口控制政策时，丿应根据整个区域经济发展情况以及行洪垸十地 可提供的有效经济产出情况核定合理承载人口，对承载人口的动态调幣上应采取鼓励外 迁、只退不进的政策。a）制定蓄滞洪区

14、十地流转政策，鼓励规模生产，使蓄滞洪区居民摆脱土地束缚；b）鼓励对一些匕经出外谋生的蓄滞洪区居民进行身份买断，不再冋到蓄滞洪区；c）可以参照少数民族政策，对蓄滞洪区居民子女升学实施优惠政策；d）对蓄滞洪区 居民外出就业实施鼓励和优惠政策。-5 -4. 2实施按年度核算淹没损失的补偿办法洞庭湖区作为我国的“鱼米之乡”，气候特征适于水稻生长，农民长期以来一玄实行双 季水稻加一季油菜的耕种方式，即在每年5月初插种早稻，6月中旬进行晚稻育秧，7月中下旬至8月上旬，收割早稻同时插种晚稻，9月下旬至10月上旬收割晚稻，10月种植 油菜。当出现7月上中旬至9月中下旬长时间洪水淹没时，快熟的早稻极有可能无法收

15、 割，而晩稻秧苗乂可能由于被长吋间的淹没导致死亡，致使两季水稻受损。严重吋还会导 致两季水稻绝收的情况。在这种情况下，如果仍I口仅对U经实际受损的早稻生产核算损 失，则核算损失将低于当地实际农业生产遭受的损失。若最终补偿是参照这一核算标准得 到的数据进行，长此以往因行洪遭受农业生产损失得不到很好补偿，这将影响相应的行洪 垸承载人口恢复生产、发展经济工作的顺利进行，史不利于相应人群的经济社会发展。因此，为了使行洪垸洪水淹没得到合理的补偿，在洞庭湖核算洪水淹没损失时，应充分 考虑当地实际情况采取从整个年度核算农作物生产因洪水淹没受到的损失，而不是仅核算 已经实际受损的早稻生产。4. 3高效的补偿程

16、序与机制建立现行的蓄滞洪区运用补偿方式及其补偿的程序与机制并非十分科学，缺乏对政府运行成 木考虑的问题，造成政府特别是基层政府的T作量人，效率难以提高。龙腾飞等（2005） 通过对淮河流域行蓄洪区运用补偿情况调杳研究，提出了定值补偿方法2。 “将村民的 农业主产划分为3人类，即耕地种植补偿、林业补偿和漁业补偿，制定统一的单位补偿标 准，并以农村承包土地合同登记的土地数量为基数，进行蓄洪区运用补偿额计算的方 法。”笔者认为在洞庭湖区可以结合定值补偿方法构建更加高效率的补偿程序与机制。在行洪垸运用补偿程序上，首先通过行洪垸土地利用综合管理系统提取淹没土地情况数 据；其次，以按年度核算淹没损失方法为基础进行各土地利用状况下的分类单位补偿标准 核算；再次，由政府对少量数据进行