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1、 推动城乡协调发展新形势下减轻村级组织负担的实践与思考 贯彻落实中央关于全面建成小康社会、打赢扶贫攻坚战的重大战略部署，重点在农村、难点在农村。村级组织在农村发展中发挥着基础性作用，是联结政府和农民的重要纽带，是带领农民脱贫致富的重要力量。当前，很多地区存在村级组织负担偏重的问题，影响了基层干部的积极性，制约了农业农村经济发展，迫切需要减轻村级组织负担，进一步激发农村发展活力。一、村级组织负担的成因与现状我国大部分农村地区“ 党政经”三合一，因此将村级党组织、村委会和村集体经济组织承担的负担统称为村级组织负担。村级组织负担主要体现在农村公益事业建设、农村社会事务管理和不合理收费摊派三个方面。（
2、一）统筹城乡的公共资源配置机制尚未形成，村级组织公益事业建设投入压力大农村税费改革前， 农村基础设施建设维护和公共服务基本上是“农民的事农民办”，主要由“三提五统”和“两工”投入。农村税费改革后，农村基础设施和公共服务开始向农村延伸，各级财政向农村的投入逐年加大，但是目前总体上仍处于公共财政覆盖面小、保障水平低的阶段。全国人大代表、湖南省慈利县零溪镇象鼻嘴村向华平同志反映，“一大部分村庄的村集体可支配收入主要来源是财政支付，这部分资金仅仅能勉强维持村级基本运转，村级基础设施建设面临资金枯竭、举步维艰的局面”。一是农村基础设施建设财政投入多数只延伸到行政村。农村税费改革后，行政村外的农村基础设施
3、建设项目由政府投资，目前农村道路一般到村部，农田水利到斗渠。行政村内道路、水利、植树造林等集体公益事业实行一事一议向农民筹资筹劳，2008年开始实施一事一议财政奖补试点。据农业部统计，2015年全国村内公益性基础设施建设财政投入652亿元，仅占全国“三农”投入的3.8。二是部分农村公益事业项目投入方式导致村级组织“被迫”自愿投资。很多地方在村委会办公场所、文体广场、卫生室、图书室等农村公益事业项目建设中，主管部门以补助、奖励等方式投入部分资金，剩余资金由村级组织自筹，有的村集体没有收入，为了获得财政投入只有举债配套。中西部地区有的农村中小学财政投入保障低，村级组织需要协助维修教室、操场，支付代
4、课老师工资；有的地方在修建通村公路中，财政只投入路面建设资金，路基建设要村级组织负责。三是农村公益事业设施维护费用没有着落。农村公益事业设施建设投入往往没有配套的维护资金，“有钱建、没钱管”的情况普遍存在，如果村集体经济没有收入，只有举债对各类设施进行维护，或者任由各类设施自然破败。（二）政府治理与群众自治职责边界模糊，村级组织行政事务性负担繁重村级组织不仅承担着农村集体经济组织事务和村民自治管理事务，还承担村委会依法履行的行政性职责和有关部门委托的工作事项，以及村党组织的党务工作。随着社会管理职能加强，提供公共服务范围扩大，村级组织经费少、事务多的矛盾更加突出。一是维持村级基本运转经费少。农
5、村税费改革后，村级组织运转经费由向农民收费改为由公共财政给予必要补助。2009年中办、国办印发关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见(中办发200921号)，要求逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制，村级组织运转经费的保障范围为村“两委”班子主要成员的固定补贴，必要的办公用品费、水电费、报刊征订费等村办公经费，以及村内治安、卫生防疫、垃圾收集等社区管理和服务支出。目前财政拨付的村级组织运转经费一般为每村每年5万-10万元，勉强维持村干部低水平的补贴和必要的办公经费，社区管理和服务支出缺乏资金。二是村级组织承担任务重。村民委员会组织法规定：村民委员会协助
6、乡镇人民政府开展工作，人民政府对村民委员会协助开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。在实践中这些工作事项难以区分，基层政府和部门安排工作随意性较强，经费保障不足。村级组织承担政府和有关部门安排的工作涉及方方面面，湖北省秭归县村级组织机构挂牌多的达22个，工作台账16本，其中涉及的具体工作更是难以统计。郭家坝镇陈家坝村书记傅先新反映，“2009年换届以前村委会只有3个人，那时候不仅能轻松完成工作任务，还能种好自家责任田，现在6个人全员脱产还应付不过来”。在实施的合作医疗、养老保险、危房改造、农业保险等各种强农惠农富农政策中，也会带来村级组织
7、支出负担重的问题。湖南省常德市鼎城区许家桥乡中堰村干部反映，现在农村公益性事务越来越多，但在实施过程中资料准备、验收接待、务工补贴等费用没有着落，从项目资金中解决就会“越红线、踩地雷”，出现项目争取越多、村级组织负担越重的现象。（三）在社会管理和经济活动中处于弱势地位，村级组织承担各种收费摊派项目多村级组织是农村社会管理的神经末梢，对上级政府和部门、垄断行业的乱收费乱摊派难以抵制，以前村级组织往往将乱收费乱摊派转嫁给农民，现在减轻农民负担深入人心，村级组织只有自行承担。同时，由于很多村级组织的主要可支配收入是财政转移支付，而且村级财务由乡镇代管，为各种收费摊派直接从转移支付中抵扣提供了便利。一
8、是部门和社会组织乱摊派问题。村级组织面对的各种摊派项目非常多，一个村每年承担各种摊派往往达到几十项。有的项目在各地普遍存在，如村级组织公费订阅报刊，各省限额一般在500-1000元，很多地区实际在2000元以上，有的甚至超过1万元；村级组织招待县乡工作人员，有的村一年9次招待县乡计生人员用餐费达18800元。有的项目在各地形式五花八门，如有的地方综治部门要求村安装监控设备，一般花费几千上万元；有的地方从村级转移中抵扣2000元购买花种，有的要求统一发放鼠药每村支付400元；有的向村级组织颁发“科普先进村”奖牌，开展“平安家庭”评比，由村级组织支付奖牌费数百元；有的还要求村级组织缴纳工会会费、慈
9、善“一日捐”等。二是各种不合理收取税费问题。在社会管理和经济活动中，经常会出现一些乱收费问题。如有的地方民政部门按照每人0.6元向各村收取选举经费；很多地方村委会用电执行每度0.8元左右的一般工商业用电价格；有的地方用水协会收取水费不合理加价。特别是在农村集体产权制度改革中，也出现一些新的税费负担。如陕西省高陵区杨官寨村党支部书记反映，2015年启动改革以来，这个村当年收益了2300万元，需要缴纳17%的增值税391万元，完成分红按规定还要缴纳近30%的税690万元，改革后物业资产需要登记一次性缴纳1100万的税费，以上共计2181万元。1996年6月，江泽民同志指出，减轻还是加重农民负担，绝
10、不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题，必须把减轻农民负担工作提到这样的政治高度来认识。2016年4月，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，要把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。当前村级组织负担过重，导致很多地方村干部报酬太低，对能人没有吸引力，村级组织资金少、事务多，服务群众有心无力，农村基础设施建设和公共服务发展乏力，影响和制约了农业农村发展。因此，村级组织负担问题绝不是少拿多拿几个钱、少给多给几个钱的问题，而是关系到推进广大农村地区依
11、法行政、建立新型农村治理机制的问题；关系到发展建设近60万村级组织，建设美丽乡村、推进统筹城乡协调发展的问题；关系到调动300万村干部积极性，带领广大农民群众打赢扶贫攻坚战、全面建成小康社会的问题。二、减轻村级组织负担的实践与探索近年来，村级组织负担问题引起了各级党委政府的重视，国家和地方采取了很多政策措施，有的直接着眼于减轻村级组织负担，有的着眼于建设社会主义新农村，也有的着眼于加强农村社会管理，从不同层面减轻了村级组织负担，有很多实践经验值得总结推广。（一）加大对村级组织的财政投入。按照中央建设社会主义新农村，公共财政向农村延伸的要求，各级加大了对村内建设和管理的财政投入，减轻了村级组织自
12、筹资金的压力。一是完善村级公益事业建设投入机制。2011年一事一议财政奖补政策在全国推开后，财政投入与农民投入相结合的村级公益事业投入新机制初步建立。据财政部统计，2011年至2015年，全国各级累计投入一事一议财政奖补资金3160亿元，其中中央财政投入1029亿元，建成各类农村公益设施100多万个。二是探索建立村级公益事业管护机制。江苏省2013年开展农村公共服务运行维护机制建设示范试点，财政拨付每村不少于8万元的运行维护资金，主要用于村内道路、田间小型水利设施、垃圾收集、农民生活娱乐活动场所等维护管理。徐州市丰县3年来共投入运行维护资金6336万元，基本保证了村级公益事业的日常维护所需。三
13、是加大村级运转经费保障力度。中办发200921号文件印发后，各地都建立了村级组织运转经费保障机制，并逐步加大保障力度，经济条件较好的地区自主提高了保障水平。如湖南省2009年确定村均运转经费4万元，2015年提高至村均7万元。安徽省2016年按照小中大村5万、7万、9万作为最低保障标准；肥西县2015年将村级运转经费调整为每村25万元，村干部报酬提高到每月近2000元。（ 二） 完善基层社会治理机制。东部发达地区的省份，从规范基层政府和村级组织关系、加强村级组织内部管理等方面，探索出一些减轻村级组织负担的好做法。一是规范村级组织承担的工作事项。江苏省委办公厅、省政府办公厅下发了关于减轻城乡社区
14、负担提升为民服务效能的意见，全面清理城乡社区承担的不合理负担，进一步明确社区居（村）委会权责范围，提高了社区工作规范化和社区治理科学化水平。江苏省遂宁县2014年按照省委省政府的部署，在村级建立组织机构并挂牌的由70项清理为21项，创建评比考核由49项清理为17项，工作台账由87项清理为17项，有效推进了村级组织的“减负增效”。二是建立工作准入制度。2013年，福建省委办公厅、省政府办公厅下发了关于减轻基层组织负担的十条规定，要求清理工作职责、精简台账档案、控制评比检查，进一步规范了社区、村工作职责。2014年，福建省委农办、省社区办联合出台了福建省村、社区工作准入制度（试行），建立了工作进村
15、、社区的准入目录，对准入的事项按照“权随责走、费随事转”的原则，严格核定工作期限和经费标准。三是健全村级财务管理制度。2014年，浙江省委组织部和省农业厅、财政厅、民政厅联合下发关于加强村级非生产性开支监督管理的意见，进一步规范村干部报酬补贴、办公会务费、交通差旅费、招待费、学习考察、公费报刊订阅、捐助赞助等事项，减轻了村级组织负担，加强了村级集体资产管理。在各地探索实践的基础上，2015年民政部、中组部联合下发了关于进一步开展社区减负工作的通知，从全国层面进一步推动了基层社会治理创新，减轻了基层负担。（ 三） 加强村级组织负担监督管理。农村税费改革后，减轻农民负担工作就将村级组织负担纳入监管
16、范围。2006年国办发48号文件提出严格规范向村级组织收费，加强对村级组织财政性补助资金的监管；2012年国办发22号文件提出深入治理加重村级组织负担问题。一是全面组织开展专项治理。2011年，农业部、国务院纠风办在全国组织开展了向村级组织收费专项清理整顿活动，共有43万个村开展了专项治理，清理面达75.93%，涉及金额1.77亿元，清退金额1.06亿元。2015年，全国共清理地方政府及有关部门以公益事业、义务教育、达标升级、报刊订阅、要求赞助、提供服务等名义向村级组织摊派费用3.37亿元，查处摊派问题案件1884件，处理相关责任人220人。二是重点推动解决典型问题。2015年，北京市农经办在全市13个涉农区县开展了村级公益设施电价负担专项调查，全市农村社区公益设施平均电价为0.91元/千瓦时，明显高于城镇社区公益设施电价0.51元
