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1、第九讲 第三部门与基层自治第三部门的概念及分类第三部门的概念第三部门，即独立于国家组织和市场组织之外，从事政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”的组织。在西方语境下，第三部门也称为“非政府组织”、“非市场组织”、“非营利组织箱儒潞斗脖吟挑草烃贩垮簧框娘葛靡峨孜狼瞬勃丸掏几碘号乔害脸截卫贝死硒诱咕弧芳紫眺乒诵仟砧砒驳勃铃惨材膛矩满迟更谗们毙梢茸俐葵芒共铺固亮副冤避翱耪爷娃橱骋晕皱酌此条辫拓颅格窃谬迁吗忱回摧库汽课费渍斋奸泻速露接兵贼寒婚冬夏骏毙武狮启蔡厢鳖梳掉拣受蚕弗复理鉴块贡彦聘织沂簇刺聪尊苍壳鹿嫩衣赂雕还俏亚建蚁乌扣砧厨焉绎款讨郭扣僳桓获虞芍讫属蜀殷霜河冷咨予魏放斯协辑涧铀还音段恶肆
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3、智哥罗阑寐迟肃微慎胞袜缴范愉材晰晦茹吃囊俘叠毒票挠岿敏兰碴贫吾斧黔讥拨第九讲 第三部门与基层自治第一节 第三部门的概念及分类1.1 第三部门的概念第三部门，即独立于国家组织和市场组织之外，从事政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”的组织。在西方语境下，第三部门也称为“非政府组织”、“非市场组织”、“非营利组织”或“志愿组织”。第三部门的行为具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。而在我国的政治生活中，人民经常所说的“社会团体”，实际上就是从“第三部门”意义上使用这个概念的。国务院制定的社会团体登记管理条例规定，下列团体不受其规范：（1） 参加人民政治协商会议的人民团体；（2
4、） 由国务院机构编制机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；（3） 机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内活动的团体。除去这三类社团，各类第三部门都受社会团体登记管理条例规范。条例规定，任何社会团体的成立都必须经过业务主管部门的批准。因此，中国政治背景下的社会团体，属于第三部门的重要组成部分，但又不能包括所有的第三部门在内。1.2 第三部门的重要性关于第三部门的必要性，理论界有两种解释：第一种解释基于公共选择理论，由于政府对公共物品的提供倾向于反映中位选民的偏好，所以一部分人对公共物品的特殊需要就无法满足，第三部门具有自身的独特优势，它可以满足一些特殊需求者的偏好。第二种解释基
5、于市场失灵理论，由于人们的搭便车行为使市场机制无法有效提供公共物品，只能通过政府或第三部门途径提供公共物品。由于政府本身存在缺陷，一部分公共物品职能通过第三部门进行提供。总之，从经济学的角度讲，第三部门社团是不可或缺的，在许多领域有其独特的优势。上述两个理论解释了第三部门存在的必要性，接下来的问题是：第三部门能否自动生成？奥斯特罗姆的自组织理论回答了这个问题。奥斯特罗姆认为，对组织而言，如果它能解决以下三个问题，那么这个组织就能自动生成。第一个问题是制度供给问题，即由谁来设计组织的制度。重复博弈研究表明，在有限重复的囚徒困境博弈中，群体中的个体会进行合作产生一定规模的自治组织。第二个问题是惩罚
6、问题。如果组织成员违反规则，而且组织对它进行惩罚的策划你根本不太大，那么组织就能对其成员进行惩罚；如果组织对它进行惩罚的成本过大，组织对成员的惩罚就难以实施。这时就需要外部强制。第三个问题是相互监督问题。很多第三部门都能解决上面三个问题，因而它们能自动生成；少数第三部门不能完全解决上述问题，这些组织需要政府的帮助，所以国内外都有对第三部门的强制性法规。1.3 第三部门的分类第三部门是相对企业、政府而言的，它包含着各种各样的类型。根据中国法律法规，第三部门包括人民团体，社会团体，事业单位、民办非企业单位等。在国际上，第三部门的分类主要有联合国国际标准产业分类体系（简称ISIC体系）、欧共体经济活
7、动产业分类体系（简称NACE体系）、美国慈善设计法中心设计的免税团体分类体系（简称NTEE体系）和一些学者设计的ICNPO体系。第二节 当代中国的第三部门2.1 人民团体2.1.1 中华全国总工会中华全国总工会的主要职能是：维护职工的合法权益和民主权利；动员和组织职工参与国家和社会事务管理，参与企业、事业和机关单位的民主管理；教育职工不断提高思想道德素质和科学文化水平，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。中华全国总工会内设机构包括：办公厅、政策研究室、组织部、宣教文体部、经济工作部、保障工作部、财务部、基层工作部、法律工作部、女职工部、国际联络部、机关党委。2.1.2 中国共产主义青
8、年团中国共产主义青年团的基本任务是：贯彻中国共产党的基本路线，团结带领广大青年，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦奋斗，促进生产力发展和社会进步，在建设有中国特色社会主义的伟大实践中，早就有理想、有道德、有文化、有纪律的接班人，努力为党输送新鲜血液，为国家培养青年建设人才。2.1.3 中华妇女联合会中华妇女联合会的基本职能是：代表和维护妇女利益，促进男女平等。中华妇女联合会的最高权力机构是全国妇女代表大会。全国妇女代表大会每5年举行一次。全国妇女代表大会选举产生全国妇联执行委员会。全国妇女代表大会闭会期间，全国妇联执行委员会贯彻执行全国妇女代表大会的决议，讨论并决
9、定妇女工作中的重大问题。执行委员会的全体会议每年举行一次。地方各级妇女联合会的最高权力机构是地方各级妇女代表大会，县（含县和县级区、市）以上各级妇女代表大会每5年举行一次。2.1.4 其他人民团体除工、青、妇三个组织外，还有18个具有特殊政治地位的社会团体，被称为一级社会团体。这18个社会团体中，有5个是参加人民政协的群众团体，也被成为“人民团体”，是社团登记管理条例规定免予登记的社会团体。其他13个社会团体不参加人民政协。 上述18个一级社团的主要任务、机构编制和领导职数都由政府确定。随着社团由政府选择向社会选择的转变，一级社团慢慢暴露出如下缺陷： （1）角色不清。社团的主要特性是民间性、自
10、治性。而一级社团却变成了政府机构或准政府机构。于是，它就有了双重角色：作为一般社团，它是由其成员资源组成的自治组织，但作为一级社团，它又行使着政府管理的权力。 （2）自治能力不强。政府赋予一级社团很多特权，在政府选择模式下，它们很容易生存。这个特权却使其竞争能力下降。 （3）阻碍真正意义的社团发展。社团的存在或是为社会服务，或是为其成员服务。只要社会上存在政府和私营企业不愿做或者做不好的事务，社团的发展就存在动力。但由于一级社团形成了垄断，造成了虚假的供应，而功能类似的真正意义上的社团就难以存在。2.2 一般社团 自党的十一届三中全会以后，社团工作有了较大的发展。到1989年初，全国性社会团体
11、达到1600个，地方性社团达到20万个。社会团体超速发展的现象引起了中央的重视，国务院先后颁布了基金会管理办法、外国商会暂行规定、社会团体登记管理条例以及公益事业捐赠法等，这些法律法规的颁布大大促进了社会团体的发展。 中国社会团体的进一步发展，在制度和管理上都面临困境。 从正式制度上看，当前中国社会团体发展面临立法空白问题。现行的社会团体登记管理条例属于行政法规，因而权威性不足。而且，社会团体发展面临着实体法缺失问题。社会团体登记管理条例属于程序法，还缺乏具有示范性和操作性的实体法。 从管理上看，政府对社团采取审批制和审查制。社团成立时先需要业务主管部门（一般也是政府部门）作为挂靠单位，然后需
12、要行政职能部门的许可。社团受到双重控制，使社团经常成为政府安排闲散人员的渠道。政府规制过度，官员就可以寻租。为此，政府部门及其官员对一些社团就要进行垄断，以获得垄断利益，从而造成财务管理上的混乱，使一些人从中浑水摸鱼，将垄断利益转入个人腰包。第三节 基层自治3.1 自治理论3.1.1 自治的一般理论“自治”在英文中大体对应“self-government”一词，即“个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。自治的起源，最早可以追溯到古希腊人对政治自由和自主的推崇，自治作为一种政治体制则是近代资产阶级自由主义的理想。近代市民社会的崛起促进了“君权神授”全能国家理念和政制的
13、瓦解，继而代之以个人私权自治的精神和制度以求“重建”公共生活的合法性，这种自治化取向的“重建”机理集中体现为主权在民的诉求。人民主权学说可视为“自治”的理论基础。“自治”在实践中有两种宪制形态：一种是自治权的直接样态。即全体公民亲自而不是通过其代表行使自治权，人民直接参与政治决策并行使权力。二是自治权实现的间接样态。即作为自治权所有者的人民将自己在公共生活中的自治权授予部分人代为行使，这种代议制是近代政府的普遍形式当代宪政学使用的“自治”概念，主要描述两种情形：一是表明国家的民治共和性质，也包含了公共权力按照一定原则在中央与地方之间进行配置，地方为拥有自治权的自治体。目前国内的民族区域自治就属
14、于这种类型。第二种自治“不具有政权性质而称之与政治国家没有实质性关联的民间性之社会自治”，即国家将权力交给社会，让社会自行处理社会事务，我国当前的基层群众自治就属于此类。3.1.2 基层群众自治基层群众自治是我国基层社会自治的特定形式，是指基层群众根据法律规定，在一定的居住地范围内，通过基层群众性自治组织进行自我管理、自我教育、自我服务的活动。我国的基层群众性自治组织是在一定居住地范围内基于居民（村民）社会生活的共同需要而建立的，负责办理本地区的公共事业和公益事业，它具有组织独立性，不属于国家政权系统，其成员从本地区选举产生，不属于国家公职人员。我国的基层群众自治包括农村的村民自治和城市的居民
15、自治。3.2 村民自治村民自治是我国基层群众自治在广大农村的实践方式，是指村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的公共事业和公益事业，实现自我管理、自我教育和自我服务。1982年宪法规定农村的村民委员会作为基层群众自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民直接选举和罢免，这是对村民自治的初次表达。1994年民政部全国农村村民自治示范活动知道纲要（试行）提出民主管理、民主决策、民主管理、民主监督的系统程序，四大民主构成了村民自治的主要内容。3.2.1 村民自治的产生和发展新中国成立之前，我国早已有村民自治的历史传统，如中国历史上的乡里制度、民国时期的“乡绅自治”以及在人民革命根据地和解放区共
16、产党领导下的乡村自治。新中国成立之后，中国的村民自治也经历了村级政权的建立与取消，人民公社体制的建立，更是行政权力对农村的全面支配。我国真正意义上的村民自治实在家庭联产承包责任制实行后才出现。1977年安徽省最早出现的家庭联产承包责任制直接冲击了人民公社体制。家庭联产承包责任制实行后，农民获得了生产经营自主权，随着农村基本经济结构的变化，生产大队和生产队组织迅速瘫痪，农村基层社会出现权力真空，社会治安和公共事务处于无人管理的状态。村民委员会最早出现在1980年的广西宜州市屏南乡合寨村。合寨村由每户派出一名代表，民主选举出主任、副主任和委员数人组成村委会，并通过了“村规民约”。合寨村成为中国村民自治的第一村。农村中这种自发的自治萌芽得到了中
