农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析（下）周立中国人民大学农业与农村发展学院教授二、农村土地征收制度（五）土地制度微调和发展趋势近些年对于土地制度一些不合理性也做出了一些微调我们看一下2003年，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定里面就提到要保障农民权益，控制征地规模的原则，要改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经济性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理的补偿开始做出一些调整17届三中全会的决议也做出了相应的一些部署，说要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制而且有些制度说明说要做到“先保后征”，使得被征地农民的基本生活长期有保障这些原则性的安排之外，国务院还出台了一些征地制度的具体的安排，2004年10月份，2006年的8月份，国务院先后出台了有两个决定，一个是关于深化改革严格土地管理的一个决定，还有关于加强土地调控有关问题的通知确定了被征地的农民生活水平不因征地而降低的一个补偿安置的一个基本的原则，确定了土地补偿费主要用于被征地农户的原则还有在安置途径告知被征地农民上面，也做出了相应的说明。
2010年国务院办公厅下发了关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实保障群众合法利益的紧急通知里面，要求要严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作征地前要及时进行公告，征求群众意见，对于群众提出的合理的要求要必须妥善的予以解决，不得强行实施征地国土资源部也有相应的一些规定在落实这样的一些征地的调整对于征地制度起了一种完善的作用，但是征地制度还是延续着1998年的主要的《土地管理法》，这样一个制度并没有一个很大的改变其中2012年十一届全国人大五次会议上，政府报告里面提出要制定出台农村集体土地征收补偿的条例，有专门的条例，但是到现在仍然没有完成所以这样的一个土地管理的这种法律法规的修改，要想完善它是比较困难的十八大报告里面提到要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例十八届三中全会的决议部署了建立城乡统筹的建设用地市场在符合规划和用途管制的前提下，要允许农村集体经营建设用地，出让租赁入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障的机制，建立兼顾国家集体个人的土地，增值收益分配机制，合理提高个人的收益，保障农民公平的分享土地政策收益这些很具体的规定，旨在调整农地征收的这样一个不合理的制度安排。
在2014年的中央一号文件第21号里面也提到了要加快推进征地制度的改革，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障的机制，并且提到了要专门制定法规2015年的中央一号文件的第23条，一样的提到了说要稳步推进农村土地制度的改革，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破，农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革，分类实施农村土地征收集体经营性建设用地入市，宅基地制度改革的这样的试点，现在的试点已经推进这样的试点要建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配的机制，实际上在间接的回答我们土地增值到底是在归公，还是归私这样的问题，实际上是应该公私兼顾，并且公到国家、到集体，私到个人、到社区，都要应该有一个合理的一个分配机制六）对土地征收政策的讨论土地征收这样的一个政策应该说有一些地方值得商榷，值得讨论比如说第一是修改《宪法》这样的土地条款因为1982年《宪法》增加了土地所有权的一个条款，规定的是让征地违宪，买地可能也是违宪的，因为只有为了公共利益才可以征地，而且土地不能买卖但是1998年应该说转折的一个重要原因是征地制度发生了变化修改的一个思路可以维持土地所有权的不得买卖，土地使用权可以转让的这种规定。
但是在出于非公共利益的建设用地项目需要取得集体土地使用的方式的时候，需要有些变通性的调整另外一个思路是维持城市土地国有，农村土地集体所有，修改土地不得买卖的条款原来属于农村集体所有的土地，经过买卖可以转为国有，而不是通过征收，是转让当然还有第三个思路，说宪法不规定城市土地国有，农村土地集体所有，也不禁止土地所有权买卖，但只需要有更大范围的修宪，这是关于修改宪法的土地条款，也有这样的讨论第二，明确只有公共利益的时候才可以动用征地权，公共利益需要清晰的界定，在这种情况下，可以限制大范围的盲目的整地第三，需要合理的补偿，评议商定补偿款，并且签订征地协议，这是贯彻群众安全路线一个重要的方面第四，要设计好征地的论证、争议、裁决的程序，要通过良好的程序设计来保障征地，遵循的是公共利益，遵循的是正常补偿的原则第五要允许集体用地，按照规划进入市场，这是征地制度改革的另外一个方面，国有和集体所有都是公有，让集体建设用地在规划的情况下进入市场实际上很多地方小产权的制度就是集体建设用地在进入市场一个实践第六可能要加快立法、修法的进度，使得土地的征收更加有法可依，有章可循，保护农民的利益所以对第二部分我做出一个小结，有三点。
第一点，以地生财，地根更胜过银根我可以引用温铁军老师的一个说法，说在中国的三次圈地运动的讨论中，说八十年代的基层农民制度发展农村的企业生产型的是以地兴起九十年代，地方政府满足刚性开支的消费性这样以地生财然后21世纪的地方政府与银行之间是以地套现，所以地变成了一个很重要，地跟政治变成更重要第二点，政府主导，土地财政政府集土地的征收者、土地的交易者、土地的争议裁决者等多种角色与一身，导致了监督无从下手，违法征地现象是时有发生的，这是我们的国土资源部耕地保护司司长言之要这样表示的第三点，公共利益的原则，这是土地征收的一个基本的原则，它常常是被异化了比如说像周其仁老师提到，征地的“征”字是一个强制行为，“征”代表强制所以土地征收制度正在激烈的争论和变革之中三、集体经营性建设用地入市制度（一）集体经营性建设用地制度第三部分我再讲一下集体经营性建设用地入市的制度集体经营性建设用地制度，按照现有的《土地管理法》，农村的集体建设用地主要是有三种类型第一类是村民建设住宅经依法批准适用本集体用地组织，农民集体所有的土地，通常我们称之为叫“宅基地”第二类是乡镇、村、公共设施和公益事业建设，经依法批准使用农民集体所有的土地，这个统称我们说是公益性公共设施用地。
第三个是农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地所有权入股、联营等形式共同举办，企业经依法批准使用本集体经济组织，农民集体所有的土地，也就是农村集体经营性建设用地，这一部分是我们在这一块的内容主要讨论的，是农村集体性建设用地宅基地我们下一章会有所讨论截止到2013年年底，全国农村的经营建设性用地面积是3.1亿亩，集中经营性建设用地面积是4200万亩，占集体建设用地的13.5%，所以还是比较大的一块如何进行重构？各方利益都在博弈应该说在改革开放以来，这三十多年来，有两次用地制度的重大的调整第一次是1998年修订的《土地管理法》，使得集体建设用地使用权的流转的范围大大的缩窄第二次是2004年农用地转用的年度计划实行指令性管理制度之后，农村集体用地转为集体建设用地的可能性，农用地转为集体用地的可能性是大大降低，所以两次都在收缩集体建设用地的第一次的是1998年修改的《土地管理法》，建设用地的范围是大大缩窄，缩窄体现为1986年通过的一个《土地管理法》第36条规定，全民所有制企业、城市集体所有制企业，同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用。
也可以由农业集体经济组织按照协议，将土地的使用权作为联营条件，也就是说土地可以作为联营，可以合办企业的一个条件但是1988年修订《土地管理法》第2条第四款规定，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，当时已经留下一个口子但1998年的《土地管理法》的第43条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国有土地才可以使用第63条则规定，说农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者是出租，用于非农业建设，所以使得范围大大缩窄这意味着国有企业、城市集体企业和其他投资主体需要使用农村集体土地的必须由县、市、政府将其收为国有然后国家再通过出让或者划拨的方式，使得土地使用权转移过去所以1998年的《土地管理法》是一个分界线，使得农村经营性建设用地的使用权入市、流转的空间是陡然的收缩，也是乡镇企业在九十年代末走向衰败的一个重要的原因第二次是2004农用地转用的年度计划实行指令性管理，使得农用地转用为集体建设用地的可能性是大大降低的在1986年的时候规定是比较宽松的，1998年的规定通道仍然是打开的，比如说1998年修改的《土地管理法》第60条规定，农村集体建设组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位个人以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。
也就是说这样仍然可以使用土地，但2004年实行了指令性管理，2004年的一个标志是国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，这是国务院国防2004 28号明确规定的，说要实行农用地转用的年度计划的指令性管理之后土地指标成为宏观调控的一个重要的工具，所以土地财政、土地政治，所以在银根之外又多了一个地根，作为工具，来控制全国的经济形式、社会形式2004年之后，依法想新增农村集体建设经营性用地的可能性是微乎其微的二）农村集体经营性建设用地特征我们需要认识一下农村集体建设用地在近些年它的主要的特征特征主要是有如下两个主要的方面：一个是从使用权取得看存在大量的模糊地带一个是从土地的使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异比较大总体上来说农村集体建设用地具有集体所有、集体使用这样一个特征，这是针对经营性建设用地的，和集体所有成员使用，这是宅基地这样一个特征在土地使用权的取得看是一个大量的模糊地带，体现为对农村集体经济组织兴办乡镇企业，占用集体所有制的耕地，特别是兴办乡和村集体企业占用村民小组的耕地，是否实行有偿使用，使用年限多少，没有明确规定对个体私营企业取得土地使用权同样缺乏明确规定所以当时土地使用是比较混乱的。
在当时历史条件下，乡镇、村集体兴办企业往往是无偿、无限期的占用农村的土地，实际上是一种平调这种平调在当时没有引发矛盾，但是在后期的转制和处理土地资产上是一笔糊涂帐，难以处理从土地使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异是比较大的因为集体建设用地的使用权规定是不得出让、转让、出租和抵押，几乎只能是集体所有、集体使用，对外是没有外延性，也很难入市这种“划地为牢”式的这种土地资源分配与市场配置资源的一般的规律产生了一些冲突，所以法律不得不做出一些额外的规定，比如说符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业因破产兼并等情形导致土地使用权依法发生转移的除外，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围的土地使用权同时抵押等等所以通过这样一个例外的情形，使得农村集体建设土地的使用权权能是有所扩大，但仍然是小于农民的土地的承包权这样一个权能，承包经营权的权能可以流转，更加小于国有土地的，国有化以后的土地的使用权权能这些年也在扩大产权权能的一些探索，这些改革探索使得农村的集体建设用地，使用权的流转远远超出法律的一些边界，实践在不断地突破政策的界限突破性的做法在各个地方大范围的存在，小产权就是一个集中的表现。
十七届三中全会以来，对于农村土地的使用提出了在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公营性项目，允许农民依法通过多种形式参与，开发经营并保障农民合法权益要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须。