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1、备战考试 | 千锤百练公共管理学王乐夫蔡立辉公共管理学王乐夫 蔡立辉 主编 第1章 导论1.1 公共管理学概述1.2 公共管理学的研究对象1.3 公共管理学的研究途径和方法本章教学目的 本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的开展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。 通过本章的教学，主要培养学生公共管理的根本理论素养和专业意识，了解公共管理的开展过程，形成公共管理的知识与分析框架。 本章学习的重点问题公共行政与公共管理的关系公共管理学的概念范畴、
2、研究对象和内容公共管理学的研究途径与方法公共管理学的学科特征1.1 公共管理学概述 1.1.1 公共管理的含义 1.西方学者关于公共管理概念的界定 在西方，公共管理目前只是公共行政public administration的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。 2.公共管理的含义 在西方国家，公共管理是公共行政public administration中重视公共组织包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织实施管理的技术与方法、重视公共工程与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为
3、核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及新公共管理运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。 在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。 1.1.2 公共管理学的概念范畴 1.公共管理与公共行政 1学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点 2公共管理与公共行政：内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些根本的原那么和管理理念
4、方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者区别：公共管理与公共行政之间的差异在于公共行政更加重视设计，公共管理那么更加重视实现公共行政目标的具体运作过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理那么更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。 2.公共管理与公共产品 为社会提供公共产品和公共效劳，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公
5、共效劳的提供，以及采取什么样的提供方式会更加有效。 为社会提供公共产品和公共效劳，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。 3.公共管理与公共政策 二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的根本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的根本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。 二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规那么，它通过对社会
6、的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会开展创造必需的环境，即人们生活的一种外在条件。公共管理那么是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。 4.公共管理与工商企业管理 公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括方案、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。其差异主要表现在： 1管理性质的不同；2公共管理与工商企业管理的使命不同；3效率意识的强弱不同；4责任的性质、范围不同；5管理的广泛性、复杂性的程度不同。 5.公共
7、治理与善治 治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统和自组织网络等六种不同的用法。 治理被等同于单个国家的可统治性，是为了开展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。20世纪90年代后，世界银行提出了善治口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的根本要素，成为标准政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的自组织的组织间网络，认为这是一种没有政府的治理。 1.2 公共管理学的研究对象 1.2.1 公共管理的兴起 1.公共行政的反
8、思 1公共行政的开展演进 2公共行政的反思 2.公共管理的产生 公共行政、公共政策、公共管理1.2.2 公共管理学的研究内容与体系 1.确定公共管理研究对象的根本思路 从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面； 从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程与程序的研究转到重视工程、环境、战略与绩效的研究； 从研究方法来说，公共管理学要改变以往以标准研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。 【根本结论】公
9、共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合开展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科根底。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的管理主义倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机统一体，不仅要解决如何做的问题，也要解决为谁做的问题；不仅要答复在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的管理问题，同时更要答复为何做和为谁做的公共问题。 2.公共行政学的研究内容 1国外学者的研究情况 2我国学术界的研究情况3.公共管理学的理论体系4.公共管理学的学科特征 1研究对象与范围的特征 2跨学科和综合性的特点 3具体研究问题的特征 4公共管理学既是
10、实证的，又是标准的 5更具现实性1.3 公共管理学的研究途径和方法 1.3.1 公共管理学的研究途径 1.公共政策途径the policy approach，又称为P途径 2.企业管理途径the business approach，B途径) 3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径 4.公共选择理论 5.新制度主义或新制度学派 1.3.2 公共管理学的研究方法1.实践抽象法2.实体分析法3.实验法4.系统分析法5.比较分析法6.多学科穿插式的综合研究方式7.案例分析法第2章 公共管理的理论开展2.1 传统公共行政理论的演进2.2 现代公共管理理论的开展本章教学目的 本章主要介绍了公共管
11、理理论及其开展演进的过程、各种理论流派及其相互关系。通过本章的学习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程以及各种理论流派之间的相互关系，了解各种理论流派的主要代表人物、代表观点、理论奉献与局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注重培养理论运用于实践的能力。 本章学习的重点问题 公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派 公共管理与公共行政的联系与区别 管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表人物 公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共效劳理论的主要内容2.1 传统公共行政理论的演进 2.1.1 传统公共行政理论的初创1.威尔逊的“政治行政二分法2.韦伯的官僚制理论3.泰勒
12、的科学管理理论 2.1.2 传统公共行政理论的构建1.怀特的系统化行政理论2.古利克和厄威克的科学化行政管理原那么3.福莱特的动态化行政管理理论 2.1.3 传统公共行政理论的转型 1.西蒙的批评与公共政策学派的出现 2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起沃尔多批判的三个方面:第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式；第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。2.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起1沃尔多的批评2新公共行政理论的根本内容:第一，反思和批判了“效率至上的传
13、统公共行政第二，倡导社会公平的公共行政价值；第三，突破“政治行政二分法；第四，强调动态、开放的组织观念。2.2 现代公共管理理论的开展 2.2.1 公共选择理论1.经济人的人性假设与公共选择2.政府规模扩张与公共选择 政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角度对于政府规模扩张的成因进展了阐述:1瓦格纳定理2帕金森定律3公共选择公共选择理论提出解决问题的主张包括： 第一，组织类型的理性选择； 第二，市场机制与个人选择； 第三，分权化； 第四，公共效劳组织小规模化； 第五，自由化。2.2.2 新公共管理理论 新公共管理的名称，如管理主义、企业化政府、后官僚体制模式、以市场为导向的公共行政等。
14、因此，新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。 新公共管理与公共选择理论不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。 新公共管理的根本理念： 第一，管理的自由化。由于公共管理人员是被制度束缚的人，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让管理者来管理。 第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个根本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。 因此,新公共管理理论在其风行欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精华的企业家政府理论提出了锋利的批评。 2.2.3 公共治理理论 1.公共治理理论的兴起 政治行政二分法根底上的官僚行政开展到20世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西
