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1、 理念之契合论透明度原则与我国警务公开制度 摘要：透明度原则作为WTO首先提出的一项基本原则，它以改善各成员方贸易政策的透明度，提高贸易政策的稳定性与可预测性，避免、减少各成员方之间贸易磨擦的发生为目标。警务公开是政府信息公开在特殊政府机构即公安机关的具体化。从一定角度来看，透明度原则与我国警务公开制度统一于前者所体现出来的公正、公开（透明）、效率等理念和精神的价值取向上。这些理念所承栽的警务公开制度同时也是立警为公、执法为民这一制度保障的基础。关键词：透明度原则；警务公开；价值取向；执法为民D631.19：A：1007-8207 (2011) 12-0027-04收稿日期：2011-06-1
2、7作者简介：任涛（1970-），女，湖北武汉人，江苏警官学院副教授，研究方向为国际经济法、国际法。基金项目：本文系江苏高校优势学科建设工程资助项目。透明度原则常冠以“阳光原则”之名，即指阳光照到之处，问题就会无处遁形。WTO所建立的多边贸易制度通过透明度原则这一阳光，监管着成员方各国的贸易政策法规，让每个成员方都能对其他成员方政府所实施的贸易法规、贸易措施有了解的途径，从而为WTO多边贸易规则的顺利执行开创了一条阳光大道，让所有与WTO规则不符的政策无处藏身。一、透明度原则：通过制度设计的规则保障透明度原则是WTO的重要原则，它体现在关税与贸易总协定(GATT)第10条、服务贸易总协定（CAT
3、S）第3条和第6条、与贸易有关的知识产权协议( TRIPS)第63条之中。这些条款规定成员方在实施对货物贸易和服务贸易产生影响的普遍适用的法律、法规和贸易措施前应保证提前公布。这就对政府实施管理行为提出了公开和透明的要求，凡政府采取的法律、法规和行政措施应事前公布，以保障WTO成员方及参与国际经贸活动的企业和个人对政府实施管理行为的事前知情权。另外，WTO协议对成员方规定的通告义务、建立咨询点和贸易政策评审机制也是从其他角度保证透明度原则得以实现的机制。WTO通过为各成员方设置的要求其公开施行的贸易法律制度与贸易措施的义务，促使各成员方政府认真遵守WTO多边贸易体制的各项协议，自觉履行承诺，从
4、而消除由于不公开所造成的贸易歧视以及由此给国际自由贸易造成的障碍，确保国际贸易在公开、公平、公正、自由竞争的环境下进行。透明度原则主要体现在以下几个方面：首先，WTO协议要求所有成员方政府的贸易规则必须采取多种途径进行公开，同时要求这些贸易规则是明确无误的，而不是含糊的或模棱两可的；其次，这些贸易规则要求具有一定的稳定性，不能“朝令夕改”，否则容易导致人们对贸易规则无所适从；最后，WTO协议要求所有成员方政府在修改、修订相关贸易规则时，必须事先通告各成员方政府以及W来自www.LW5u.coMTO相关机构，根据透明度原则的要求，WTO的贸易政策审议机制还要对各国的贸易政策进行定期的评审监督。另
5、外，WTO/TBT（世界贸易组织贸易技术壁垒协议）还规定所有成员方政府设立咨询点以便于公众及时、便利地了解相关信息。一般地，透明度原则被认为是一个来源于西方的理念，这一理念随着经济全球化逐步推向了非西方社会。事实上，有充分的证据证明在行政和经济活动中，透明度原则拥有极大的优越性。2001年我国在加入Wrro时，对WTO透明度原则作出了明确的承诺，这表明我国政府愿意按照WTO规则和现代法治理念进行现代法治运作模式架构的理性思考。我国所作的努力并不局限于外贸领域法律、法规和其它措施的透明，同时也为其他领域相关方面的透明和国内行政公开的各项机制的确立和发展提供了积极的示范。贯彻透明度原则将极大地促进
6、我国政府行为的公开。这对于抵制和杜绝“暗箱操作”，防止专断和腐败，增强公民对政府的信任感也将发挥积极作用。毋庸置疑，WTO的约束对象是各成员方政府，因此有学者把WTO规则称为“国际贸易行政法典”，因为其权利与义务的承受者是成员方政府。这些协议规范成员方政府对国际贸易的立法和行政管理活动，特别是成员方政府关于进出口边境管理措施、国内商品和服务市场上保障公平竞争的管理措施，其目的是为了提高成员行政管理行为的可预测性和稳定性，预防和避免因成员方政府不公开行政管理造成的贸易歧视和贸易摩擦，以此推动国际贸易自由化。因此，虽然我们说加入WTO是对国内企业、相关产业的约束和挑战，但实质上首先是对政府职能、政
7、府管理方式和行为方式的挑战。政府部门的行政行为才是它的规范约束对象。透明度原则对WTO成员方政府的要求是通过具体的法律制度来体现的，它要求各成员方迅速公布其贸易法律规章和措施，建立信息咨询点，履行通知义务，并保证其贸易法律规章和措施的统一实施。我国作为WTO的成员方之一，其立法和司法实践毫无例外将受到WTO透明度原则的深刻影响。二、透明度原则与警务公开的法律理念当前，我国面临着转变政府职能、建立健全法律法规体系、整顿和规范市场经济秩序、实现经济结构调整与产业升级、加快技术创新步伐与提高企业竞争力、继续扩大出口与保护境内产业和经济安全等艰巨任务。市场经济虽然强调市场的作用，但也决不是放任自流、政
8、府毫无作为的经济，因为市场自身具有无法克服的盲目性和局限性。自由市场与政府干预不应视为绝对对立，市场不是万能，干预亦不一定是万恶，市场失效时需要政府介入：而市民利益受损时也需要政府监督。在市场经济条件下，政府不能对即将到来的市场机制失灵、潜在的金融风险和经济混乱采取放任的态度。政府对市场经济进行干预是必要的、适度的，政府是干预市场经济活动最活跃的主体。因此，政府如何干预才能顺应经济体制改革和市场经济法治的历史潮流，收到适度、公平、高效的预期干预效果，便成为一个重要的经济法律问题。我国公安机关属于政府序列，警务执法主要行使治安行政职能。在国家实行改革开放，建设社会主义市场经济体制和法治国家的前提
9、下，警务执法也必须与时俱进，参与、维护和适应社会主义市场经济建设、法治国家建设和行政管理体制改革的新形势。包括警务执法在内的公安工作也因此在总体发展方向上与WTO基本原则相一致、相协调。行政权介入市场经济的范围本身就很广泛，内容亦十分丰富，既包括对市场主体经济行为的干预，也包括对市场主体可能影响其经济行为的相关身份、资格、许可等方面的干预。而在这两种政府干预中，公安机关都有法定的职责。前者如特种行业的经营许可、消防监督审核以及对经济活动中属于公安机关管辖的违法行为的查处等，后者则更为广泛，包括国籍与户籍管理、出入境管理、机动车驾驶证颁发等。“首先，一国行政法是一个统一的整体，不可能将之分成若干
10、部分，一部分规范政府涉世贸的行为，一部分规范政府涉其他外贸而非涉世贸的行为：一部分规范其他涉外而非涉贸易的行为，一部分规范政府对内的管理行为，等等。其次，WTO基本法律原则所体现的价值取向：公平、公正、自由、公开，是整个现代行政法乃至整个现代法治的价值取向，要建设社会主义法治国家，我们的整个行政法和整个法律制度正需要吸收和贯彻这些价值观念。即使我们不加入WTO，同样需要与时俱进，以现代民主、法治的价值观念，包括WTO基本法律原则所体现的价值观念，来修改、废除不合现代民主法治精神的旧制度、旧规范，制定、补充为建立法治、公正、廉洁、高效政府所需要的，体现现代民主、法治价值观念的新制度、新规范。”因
11、此，WTO基本原则应当全面地为我国行政法的基本原则所吸纳，并以WTO基本原则为参照重新审视我国行政法的价值取向。虽然WTO各成员方的市场经济发展状况、发展阶段有所不同，但却有着深层次的共同要求、规律和精神。即市场经济是一种公平、自由、参与主体平等、法治的经济，它要求体现民主、法治、公开、平等、公正、效率、服务等等。这些在经济领域和经济活动中的诉求和精神也必然在政治和社会生活中反映出来：也只有在政治和社会生活中贯彻和体现这些诉求和精神，才能与市场经济相匹配、相适应，使这些诉求和精神在市场经济活动中得到更好的贯彻和体现。WTO及其协定是建立在各成员方市场经济基础上的国际经济组织和法律休系，它的规则
12、必然要反映和体现市场经济的诉求和精神，如民主、法治、公开、平等、公正、竞争、效率、服务以及依法定规则和程序解决争端等等。这就使警务公开制度与透明度原则在基础层次上形成了一种“契合”关系，它们在理念和精神上也就有了相通之处。当前，我国警务执法工作已经初步建立起警务公开法律法规体系，使公安机关的性质、职责、权限、执法程序、警务监督、行政救济途径等基本做到了有法可依，警务执法工作制度及规则也逐步与世界警务接轨。透明度原则对我国警务执法的要求公平、公正、自由、公开、透明、效率、服务和法制统一等，在实质上构成了我国警务公开的价值核心。因此，我们可以认定透明度原则的价值取向与我国警务公开的价值取向是一致的
13、。三、警务公开：立警为公、执法为民的制度保障“民惟邦本，本固邦宁”。立警为公，是公安机关和人民警察完成全面建设小康社会，开创中国特色社会主义现代化新局面这一历史使命的立足之本。执法为民，就是要从人民群众的根本利益出发，以保护最广大人民群众的根本利益为最高标准。其基本内涵可以概括为四个坚持：一是坚持依法行政，依法进行管理，严格依法办事，既要做到实体公正，又要做到程序公正，自觉接受监督：二是坚持维护人民根本利益与维护公民合法权益的一致性，在维护法律尊严，维护人民群众根本利益的同时，切实尊重和保护公民的合法权益；三是坚持维护国家安全，维护社会稳定，打击违法犯罪与保护人民群众的一致性。既能有效维护社会
14、稳定，加强社会治安管理，又能有效保护人民群众的合法权益；四是坚持树立保障人权的观念，强化证据意识、时限意识、程序意识，规范执法，文明执法，坚决制止粗暴野蛮的执法行为。在公安工作实践中，执法不公、不规范的问题具有一定的普遍性。有的民警执法为民的观念淡薄，对群众的危难疾苦漠然视之，办事拖拉、推诿；有的民警习惯以管人者自居，耍特权，抖威风，随意训斥甚至打骂群众；有的民警不时地向群众乱收滥罚甚至敲诈勒索，不给好处不办事，给了好处乱办事，侵害群众利益，伤害群众的感情：有的民警对违法犯罪嫌疑人总想施加拳脚甚至刑讯逼供，不在审讯方式上下功夫。民警中贪赃枉法、贪污受贿、徇私舞弊、以权谋私、插手经济纠纷从中取利
15、等案件时有发生。极少数民警甚至被犯罪分子收买拉下水，成为犯罪分子的“保护伞”，在社会上产生了极坏的影响。诸如此类问题的存在和发生，严重损害了人民群众的合法权益，伤害了群众的感情，影响了公安机关的声誉，践踏了广大公安民警用鲜血和生命赢得的荣誉，也败坏了党和政府的形象。产生上述问题的原因是多方面的，其中有机构设置、人员编制、警察素质、警力配备、警用装备、财务保障等不规范、不统一的问题。但是，贯彻落实立警为公、执法为民最重要、最基本的要求就是严格公正规范执法，制定相应的制度予以保障。因此，在打造阳光政务的形势之下，警务公开制度应运而生。警务公开是政府信息公开在特殊政府机构即公安机关的具体化。与其他政
16、府机构信息公开一样，警务公开是警察机关的义务。其法理基础在于人民的知情权。根据1999年6月10日公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知第1条的规定：“警务公开是指公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。”但警务公开的正式法律文件是2008年5月1日起施行的中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称政府信息公开条例），政府信息公开条例是抽象地适用于政府各部门的法律文件，而公开机关作为特殊执法机关，其信息公开具有特殊性，各国法律都对其有特殊规定。根据公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知，我国警察机关向社会和媒体公开的警务信息包括：1，执法依据和制度、程序。(1)公安机关的性质、任务、职责和权限；(2)人民警察的职责、权利和义务；(3)公安机关和人民警察执法活动
