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1、第四章行政行为行政行为抽象行政行为具体行政行为一、行政行为v（一）行政行为的含义v行为主体说：行政机关的行为v行政权说：行使行政职权的行为v公法行为说：具有公法意义或者效果的行为v全部公法行为说v立法行为除外说v具体行为说v合法行为说一、行政行为v行政行为的定义：行政主体为实现行政管理的目标，运用行政职权，作出的产生法律效果的行为。v案例1：v秦某1999年3月经合法程序被某村民选举为村委会主任。2001年9月，某镇党委、政府通知他去镇政府开会。会上镇党委、政府以未完成“三提五统”暂停了他的村委会主任职务。很快，镇党委、政府指定了村委会负责人，并通过了高音喇叭向某村村民宣布。秦某多次找镇政府领
2、导为自己申辩，先后9次去法院状告镇政府，但都没有任何结果，他又把“状子”递到了枣庄市中级人民法院。v镇政府的行为是内部行为还是可诉行政行为？分析要点：v宪法第107条规定，镇一级政府是我国最基层的行政机构，其职责可概括为执行本级人民代表大会决议和上级国家行政机关决定、命令，处理本行政区内的行政工作。v宪法第111条规定村民委员会是基层农村群众性自治组织，因而镇政府与村民委员会不存在上下级行政机关关系。v中华人民共和国村民委员会组织法第十一条明确规定了村民委员会主任只能由村民直接选举产生，任何组织不得指定、委派村委会主任；根据该法第十六条的规定，撤免村委会主任只能通过村民会议罢免的方式进行。v案
3、例2：v原告湖南省溆浦县中医院根据上级文件的规定和主管部门批准，向被告湖南省溆浦县邮电局申请开通“120”急救电话，被告拒不作为。致使原告购置的急救车辆和其他设施至今不能正常运转，损失惨重。原告诉至法院请求判令被告立即履行开通“120”急救电话的职责，并赔偿原告经济损失8万元。v被告属于民事行为还是行政行为？vvv溆浦县人民法院认为：被告县邮电局是企业单位，不具有通讯管理的行政职能，没有给原告县中医院开通“”急救电话的法定义务，县中医院的诉讼请求不能成立。据此，溆浦县人民法院于年月日判决：驳回县中医院的诉讼请求。诉讼费元，由县中医院负担。v怀化市中级人民法院经审理认为：国有电信企业沿袭过去的作
4、法行使行政管理职权时，应视为中华人民共和国行政诉讼法第二十五条第四款所指的“由法律、法规授权的组织”。案例3v张某从1998年开始在一鱼塘养鱼。2002年某县建设局规划了一条排污管道通往该鱼塘，某企业通过该管道将超标工业污水排向鱼塘，鱼大量死亡。张某向法院提起诉讼，要求建设局和企业共同赔偿其经济损失。v问：张某应提起行政诉讼还是民事诉讼？v对于行政行为与民事行为共同侵权案件的审理，现行立法尚无明确规定。行政行为与民事行为共同侵权案件的性质、特点和最高人民法院的司法解释决定了这类案件可以适用行政附带民事诉讼进行审理。v关于执行行政诉讼法若干问题的解释第六十一条案例4v某商品交易市场内因故起火，起
5、火原因不明。公安消防机关接报警后，半小时未到现场。消防车到现场后，车内无灭火用水，市场内有一消防用井，但水井因市自来水公司长时间停水而使消防车只取到极少量的水，无法灭火。待其他消防车将水取来，又因市场建筑物间距过于狭窄而使消防车无法通过，上述三种原因导致火势蔓延，整个市场被烧毁，经济损失达5000万元。v问：损失该由谁来赔偿？（二）行政行为的特征裁量性单方意志性效力先定性强制性无偿性v案例5：v王某见其与李某合伙投资购买的水泥管子丢失，怀疑被李某转移，便连连用不堪入耳的言词谩骂。在此之前，李某擅自将水泥管子拉到自己家中，听到王某的谩骂，便责问其“骂什么”？，王某又骂：“谁拿管子就骂谁牲口”。李
6、某不满，也以侮辱性言词谩骂。王某与李某在谩骂中发生厮打，李某踢王某，王某用手打李某的脸，以至双方均受伤害。经检验李某的轻伤稍重于王某。某县公安局作出裁决：对李某予以罚款100元；王某予以行政拘留15日。王某不服向市公安局提出复议。v本案被告作出的行政处罚显失公正，表现以“同样情况不同对待”。所谓“同样情况不同对待”，是指两个违法行为人同时实施了同样的违法行为，具有同样的行为、情节和后果，且没有主次之分，而该行政机关实施行政处罚却对其中的某个人实施明显过重的处罚，而给另一些人的处罚又明显过轻。（三）行政行为的分类抽象行政行为和具体行政行为羁束行政行为和自由裁量行政行为依职权行政行为和应申请行政行
7、为要式行政行为和不要式行政行为案例6v某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布生猪屠宰管理条例，该市政府根据其中确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志牌。据此，市工商局将乙、丙丁三家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需遵守执行。三家屠宰场遂提起行政诉讼。v该通告是否属于抽象行政行为？案例7v李某系从事饮食业的个体工商户，出售自制的蛋糕，李某蛋糕未经有关部门进行检验。这一行为被某工商所查获。根据个体饮食业监督管理办法（试行）的规
8、定，对此类违法行为，应予以警告、没收违禁区食品和违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得的，处以1万元以下罚款；情节严重的，可责令停业整顿或者吊销其营业执照。在工商所查获前李某出售蛋糕共获利590元。根据上述有关规定，工商所没收了李某尚未出售的蛋糕，没收其违法所得590元，并且工商所认为李某曾因伤害罪而被判刑3年，一年前刚出狱，因此要重罚，又处以李某1500元的罚款。v问题v工商所对李某的违法行为进行的行政处罚是否合法适当？v工商所的行政处罚行为是合法的，但不合理，违背了行政合理性的原则。主要表现在对李某的罚款行为上。本案中，根据法定的罚款幅度的规定，工商所对李某处以1500
9、元的罚款属于法定的幅度内，其行为没有超越法律，不与法律相抵触，是合法的。但工商所在法定幅度内的自由裁量权行使的不恰当，对李某进行1500元的罚款，除以其违法事实情节等为依据外，于一种不正当的考虑而作出的行政处罚行为，违背了行政合理性原则的要求，属不合理的行为。v案例8：v某县邮电局要在某国道某地段埋设SDH光缆，因认为这是国家建设项目，所以在未经公路主管部门批准的情况下即开始施工。该县公路路段管理所经检查认为该行为违法，遂多次口头、电话要求其立即停止施工，补办相关手续，并缴纳路产损失赔偿费。但邮电局依旧继续施工。该县公路局了解情况后亦口头通知邮电局立即停止施工，并限期缴纳罚款5000元。v县公
10、路局的具体行政行为是否合法？v县公路局的具体行政行为不合法。因为该行政行为不具备行政处罚法规定的法定形式。v行政处罚必须以书面形式，即制作行政处罚决定书才能对相对人产生法律效力。行政行为原则上都是要式的，非要式只能是例外。二、抽象行政行为v（一）抽象行政行为的涵义与特性抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。具有对象的普遍性、效力的普遍性和持续性、准立法性、不可诉性。v案例6：v尹某原为某市第二中学在聘语文高级教师，在他撰写的入学教育课论文以及入世老枪一书中，曾提出“读书为挣大钱娶美女”的观点和言论，并向学生推销其作品。该市教育局发现尹某的上述
11、问题后，即组织专人对有关情况进行查处，并于2000年8月31日下发了教通字200060号关于查处向学生推销问题的情况通报，该文件作出了“该市（含五县市区）内所有学校不聘用尹某当教师”的处理意见。v1某大桥桥头有一块牌子,上写着:6:00-21:00,非机动车辆不得上桥.落款为该市公安局.v2A市人民政府为了繁荣商业市场,计划在该市的某繁华地区建设一条步行商业街,于是颁布了.（二）抽象行政行为的范围行政立法行为制定其他规范性文件的行为（三）抽象行政行为的救济v案例1：私家车主刘工超状告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局关于尾气排放通告案v该案中，原告在自家轿车上安装了韩国生产的尾气
12、净化器，尾气排放明显低于汽油车双怠速污染物排放标准（以下简称“双怠速标准”）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。但不符合被告北京市环保局、交通局及公安交管局3家单位联合发布关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告（以下简称“513号通告”）关于“化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检”的要求。刘工超由于未装置“513号通告”中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘经行政复议后向法院提起诉讼，请求法院确认3被告联合作出的“513号通告”有关内容违法。（三）抽象行政行为的救济v案例2：铁道部的涨价通知石家庄市律师乔占
13、祥在今年春运期间，购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸车票，票价比平时分别多了5元及4元。他认为铁道部的这一涨价通知没有法律依据，于1月18日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部2001年春运期间上浮火车票价的行政行为。3月19日，铁道部作出行政复议决定，维持铁道部2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服，向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定书，撤销被告作出的关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。v2008年9月21日，北京市政府以一纸通告，使北京市交通管理“限行措施”成为“常态”。一项涉及数百万人利益的公共政策
14、，在民意缺失的背景下出台。2009年1月13号，律师张先生在限号期间驾车上路被罚，于是以“限行令仅为地方政府规范性文件，没有法律依据”为由，将北京朝阳交通支队呼家楼大队告上法庭，要求确认处罚违法。这是国内首例“尾号限行案”的行政诉讼。（三）抽象行政行为的救济1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。1999年4月29日通过的我国行政复议法第条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在
15、对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”v湖北省教育厅15日发布湖北高校教师“十倡导十禁止”师德行为规范，其中一条规定：禁止在自然灾害、事故灾难和社会安全事件中不顾学生安危抢先逃生。运动式行政执法v为加大整治“黑车”的力度，按照该市发布的依法查处取缔无照营运行为的通告2008年4月起，某县抽调公安、交警、工商、运管等部门进行了为期一个月的“扫黑行动”。期间查获的黑车一律处以罚款5000到10000元不等，即不论车型全部按照高限的标准予以罚款，如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。
