军事行政诉讼有关问题研究

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1、军事行政诉讼有关问题研究关键词：行政诉讼/军事行政诉讼/军事行政机关/军事行政行为内容提要：自1990年10月1日中华人民共和国行政诉讼法颁布实施以来，学 界对军内能占进行行政诉讼一頁没有停止过探讨与争论,焦点问题主要集中在军事机关是否 属于国家行政机关、军事行政行为是否都是涉及国防事务的国家行为、军队实行行政诉讼制 度是否影响军队的高度集中统一、军队实行行政诉讼制度是否影响军事行动的时效性、军队 的行政管理政治工作是否可以代替行政诉讼、军队内部是否具有与行政诉讼相配套的司法制 度等方面。通过对这些问题的分析，可以认为我军建立军事行政诉讼制度卜分必要，并且具 有一定的可行性，因此，要建立中国特

2、色的军事行政诉讼制度，应着重就建立健全军事行政 复议制度、划定军事行政诉讼案件范围、明确军事行政案件审理机关等方面的问题进行研究。中华人民共和国行政诉讼法（以下简称为行政诉讼法）颁布实施以来，军队有 关部门和军内外的专家、学者,就一肓在研究和探讨军内能杏进行军事行政诉讼等问题（以 下为行文方便，将这些问题统称为“军事行政诉讼问题”）。一、对“军事行政诉讼问题争论的焦点（一）军事机关是否属于国家行政机关？否定观点认为，根据我国行政诉讼法第2条的立法精神，行政诉讼的被告只能是 国家行政机关。我国宪法规定，国务院是最高国家行政机关，省、市、具政府等是各级行政 机关；中央军委是国家最高军事机关，各军（

3、兵）种、军区、军、师、旅、团机关等是各级 军事机关。两者是性质不同、相对独立的国家机关，彼此间没有育接的隶属关系。因此，将 军事机关归为国家行政机关的组成部分或列为行政诉讼的被告，不仅混淆了我国行政机关与 军事机关的明确界限，而且不符合国家宪法和行政诉讼法等有关法律的规定精神。笔者认为，行政诉讼的被告虽然是行政机关，但行政诉讼的对彖却是具体行政行为。 因而，决定一个机关是否可以成为行政诉讼被告的关键，是看其是否具有法定的行政权力， 而不能简单地从机关的称谓和表象上看。虽然我们对军事机关不是国家行政机关这一点没有 异议，但在实践中，军事机关确实存在一些行政行为，依法可以行使有关法律、法规所赋予

4、的部分行政权力，即在国防和军队建设领域享有部分国家行政权力。在这一点上，军事机关 与行政机关并没有木质上的区别。不能因为军事机关只行使部分行政权力就不承担相应的行 政法律责任和义务。按照我国行政诉讼法理论，备类国家机关在行使行政权力的过程中，如 果作出不当的行政行为，就会直接、间接地影响到公民、法人或者其他组织的合法权益。这 种情况一旦发生,必然会产生相应的法律后果,而解决这些问题的授终有效途径就是依法采 取行政诉讼的方式。（二）军事行政行为是否都是涉及国防事务的国家行为？否定观点认为，我国行政诉讼法第12条明确规定，人民法院不受理对国防、外 交等国家行为提起的诉讼。rh于军事机关的行政行为都

5、属于国防行为，因此不能对其提起行 政诉讼。笔者认为，行政诉讼法规定的国防行为，是指国务院和中央军委及各级军事机关，依 照法定职权实施的、直接关系国家军事利益、以特定群体为对彖的军事行政管理行为，而不 是指普通军事机关以个人为相对人的军事行政行为，这是界定国防行为的关键。例如，根据 我国兵役法，每年由国务院和中央军委发布的征兵命令，就属于国家的国防行为，它涉及所 有的适龄青年，不直接指向某一具体公民；而各省军区、军分区和人武部等兵役机关根据征 兵命令作岀的是否征集某一公民入伍的决定，则属于一般行政行为。同时，在非战时状态和 军队口常管理T作中，有权的军事机关还有许多与国防事务和重大军事利益不直接

6、相联的普 通行政行为，如对军队企业职工辞退的决定、军队医院医疗事故纠纷的裁决、对军职人员违 反计划生冇政策的处罚和军内交通事故责任的认定等。对这些行政行为所产生的后果，不能 一概认为是国防行为由国家负责，而理应由作出该行政行为的军事机关负责。（三）军队实行行政诉讼制度是否影响军队的高度集中统一？否定观点认为，军队是高度集中统一的武装集团，军队备级组织和全体军人必须做到 下级服从上级，一切行动听指挥。如果在军队实行行政诉讼制度，将可能导致士兵告军官, 下级军官告上级军官，下级机关告上级机关，并最终由司法机关来审杳、监督各级军事首长 和军事机关的指挥、管理活动。这样做，不利于培养军人高度的组织纪律

7、观念，不利于维护 军事首长和军事机关的权威，不利于保持军队的高度集中统一。笔者认为，军队所需要的高度集中统一，必须在党的绝对领导下、依据国家和军队的 法律、法规及规章来实现。维护军队的集中统一，应当将官兵的思想和行为规范到国家的宪 法、法律和党的路线方针政策上來。我国的法律制度是充分反映现代民主和社会进步的新型 社会主义法制，依法治国、依法治军是党领导人民建设国家的基木方略和军队建设的基木方 Ho因此，要求军事机关依法实施行政行为，并对已经实施的军事行政行为进行必要的法律 监督和司法审查，可以有效地确认和维护合法行为，撤销和纠正违法行为，将行政主体及相 对人的行为都统一到体现党的路线方针政策、

8、反映最广大人民群众根木利益的国家法律和军 事法规上来，有利于克服军队中的松散现彖和不依法行政问题，从而更好地促进和保障军队 的高度集中统一。这样做，不仅不会削弱领导机关和部队首长的权威，降低军事行政行为的 效力，而且可以对行政决策的合法性和科学性进行必要的监督，防止和补救因决策失误造成 的不良后果，这会从根木上维护领导机关和部队首长的权威。（四）军队实行行政诉讼制度是否影响军事行动的时效性？否定观点认为，军队内部的行政法律关系比普通行政法律关系要求更强的迅即性和时 效性，军事行动要求令行禁止，雷厉风行。如果允许相对人对军事机关的行政行为提起诉讼, 在和平时期可能影响部队正常的教冇训练和管理秩序

9、，在战时还可能影响军事行动效率，其 至贻误战机,给国家军事利益带來危害后果。笔者认为，我国行政诉讼制度在设计时，已经充分顾及到各种行政行为的时效性问题。 按照行政诉讼法的有关规定，在“诉讼期问，不停止具体行政行为的执行。也就是说，我国 现行的行政诉讼制度，木身就包含着诉讼过程不能影响行政行为效率的要求。按照这种立法 精神和具体规定，在审判机关作出司法审杏结论Z前，完全能够保证行政程序的严肃性和时 效性，从而使行政机关那些必须立即执行的行政决定得以及时实现，不致因当事人提出异议 或提起诉讼而影响它的贯彻执行。因而，依法对军事机关的行政行为提起诉讼，也不会更多 地妨碍其特殊的时效性要求。（五）军队

10、的行政管理和政治工作是否可以代替行政诉讼？否定观点认为，我军是党领导的人民军队，军队内部坚持官兵一致，平等相待，内外 关系不存在根木的利害冲突。即使具体行政行为的相对人有意见，或者岀现上级决策有谋、 侵犯当事人合法权益的行政行为，完全可以通过军队健全的政治丁作制度、行政管理制度和 组织纪律措施等手段加以解决。必要时还可以根据中国人民解放军纪律条令规定的控告、 中诉等方式来处理，而不必采取进入司法程序，通过行政诉讼的方法来解决。笔者认为，发扬我军在教育管理方血的优良传统并不排斥军事法制建设的进步。在新 的历史条件下，更应注重通过健全和完善法律制度来促进军队教冇管理的改革和发展。今天, 依法行政是

11、国家法制进步的基木和普遍性要求。任何行政行为都M接受法律的监督，而不应 有所例外。我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和乞社会团体、各企业事业 组织祁必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个 人都不得有超越宪法和法律的特权。可见，依法行政也是依法治军的题中之意和基木要求。 通过建立、健全军事行政诉讼制度，进一步加强对军事行政行为的法律监督和司法审查，不 仅可以教冇行政行为的主体和相对人严格依法办事，而且可以使军队的教冇管理增添有效的 法律手段，增强教行的说服力和管理的约束力，更好地维护军事机关的良好形象和军人军属 的合法权益。（六）军队内部是否具有与

12、行政诉讼相配套的司法制度？否定观点认为，我国现行法律制度询未明确规范军队内部的行政诉讼问题，不论是宪 法、法律，还是军事法规和规章，均没有提供有关、必要的司法依据，行政诉讼法中也没有 涉及这方血的具体内容。同时，我国的军事司法制度还不完善，军队司法机关的机构设置、 人员编制、案件管辖、特殊诉讼程序等问题，现行法律规范还不够健全和完备，目前尚无力 承担军事行政案件的诉讼任务。笔者认为，是否在某个领域设立或者实行某项特定的司法制度，关键是看有无客观上 的必要性和可行性。从健全社会主义民主与法制、建设社会主义法治国家、促进依法从严治 军方针贯彻落实的要求出发，允许军事机关行政行为的相对人,通过诉讼方

13、式维护自己的合 法权益，已经成为推动国防和军队领域法制建设更好、更快发展的必然要求，也得到军委、 总政首长的高度重视。在这种情况下，任何困难和障碍部是经过努力可以克服的。没有法律 依据，应当尽快立法；司法机关力量不足，应当大力加强。但这些祁不应当成为阻碍军事法 制建设发展进步的理由。二、建立军事行政诉讼制度的重要性和必要性（一）建立军事行政诉讼制度是深化军 事法制建设的重要步骤八十年代以后，国家和军队形势发生了很大的转变，在新的历史条件下，国防和军队 建设面临肴许多新情况新问题。为保证依法管理国防和军队事务，中央军委按照邓小平关于 加强民主法制建设的思想，审时度势，大力加强军事法制建设，取得了

14、前所未有的成就：依 法治军被确立为军队建设的基木方针。这是邓小平新时期国防和军队建设思想的重要组成部 分，以江泽民为核心的中央军委创造性地继承这一思想，1991年初，第一次在军委文件中 明确要求“要坚定不移地贯彻依法治军方针”，这标志着我军建设的指导思想有了重大进步； 有关国防和军队建设的立法进程加快，已经建立了比较完备的军事法体系。I一届三中全会 以来，国家颁布20多部有关国防和军队建设方面的法律，国务院和中央军委颁布了 170多 部有关国防和军队建设方面的行政法规、军事法规，使得国防和军队建设的各个方面都做到 有法可依，为保障国防和军队建设与改节的顺利进行，维护国家的军事利益发挥了重要作用

15、; 军事执法工作不断加强。军队各级领导机关和冇关职能部门不断强化执法责任，重视依照军 事法律法规指导和管理部队，运用法律乎段解决丁作中的矛盾和问题，依法杳处备种违纪违 法案件，保障了国家和军队的法律法规得到有效落实；军事司法工作进一步完善。适应依法 治军的需要，军事司法机关的组织体系更加健全，职能作用得到充分发挥，军事司法人员的 素质不断提高，保障了国家司法权在军队正确行使；广泛深入地讲行法制宣传教育。在国家 总体部署和军委、总部的领导下，军队已经完成了4个五年普法教育，广大官兵的法律素质 大幅度提高，各级领导依法办事的能力得到加强。这一切不仅为军事机关适用行政诉讼法提 供了更好的基础和保障，

16、也对军事机关适用行政诉讼法提出了 LI异紧迫的要求。允许军事行 政行为进入诉讼稈序，由法院裁决何种行政行为合法，何种行政行为违法，不仅会促使各级 军事机关在国防和军队建设领域依法行政，也必将大力推动依法治军的进程。（二）建立军事行政诉讼制度是完善国家行政诉讼制度的客观要求军事法制建设是国家法制建设的组成部分，加强军事法制建设是实现依法治国方略的 重要内容。在我国，军事机关虽然与国家行政机关有区别，但军队内部存在行政活动和军事 行政行为却是客观事实。依法行政和依法治军是国家法制建设的普遍要求，任何行政行为都 应接受法律的监督。国家通过行政诉讼法建立的行政诉讼制度，军队也有履行的义务和 责任。由于军事行政行为带有更高程度的强制性，且具有高度集中和高效率运行的特点，势 必会增加侵权行为的比率，我军内部也的确存在着这种侵权现象，损害了内部正常关系，给 军队建设带来不利影响。以军事行政诉讼制度加强对军内行政行为的制约，很有必要。行政 诉讼法是