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1、德国的政治领导与欧债危机治理解析探讨内容提要由希腊债务问题引发的欧洲债务危机是二战后欧洲一体化历史进程中的重 大事件，给欧盟的危机治理能力带来了严峻考验。德国作为欧洲经济最重要的 “火车头”，在欧债危机治理中的角色经历了袖手旁观、转向介入和发挥领导三个 阶段的变化。徳国在最后阶段领导欧盟成员国贯彻以紧缩财政、结构性改革为核 心的德国式经济理念，强化了欧元区的财政联盟，并建立了欧洲稳定机制这一新 的永久性的区域金融制度安排，大体上平息了危机。德国的政治领导在宏观战略 层而体现为展示公信力、塑造向心力和行使强制力，而在具体操作层而则体现为 设置议程、构建共识和寻求盟友。在欧债危机的治理过程中，徳国
2、的政治领导不 仅进一步推动了欧洲区域制度建设的深入，而且强化了徳国在欧洲的区域制度霸 权。木文围绕德国如何在欧债危机治理中发挥政治领导能力，以创建符合德国偏 好的制度安排这核心问题，对德国在欧债危机中的行为表现进行深入的过程追 踪，并且通过对德国如何领导区域制度建设的详细阐述和分析，进一步检验和丰 富了现实制度主义的理论体系。2009年10月，希腊债务问题正式浮出水面，随后蔓延到爱尔兰、葡萄牙、 西班牙和意大利等国，欧洲债务危机全面爆发。这是自第二次世界大战结束以来 欧洲经济一体化发展进程中的重大事件，影响着一体化的既有成果和发展方向。围绕欧债危机的治理，欧元区成员国内部展开了复杂的政治博弈，
3、而作为欧 洲经济“火车头”的德国则是当仁不让的核心博弈方。在危机爆发之初，德国并没 有积极肩负起领导危机治理的责任，而是将危机的爆发归咎于重债国自身，拒绝 向重债国提供援助。随着危机不断发酵并危及欧元，德国开始介入救援计划并逐 渐主导危机治理的方向与进程，最终领导各国建立和升级了包括欧洲稳定机制 (European Stability Mechanism, ESM)在内的治理危机的系列制度安排。在很大程度上，徳国的政治领导地位以及徳国在危机治理中的角色变化，是 理解欧债危机治理以及后来相关治理机制生成的关键。徳国在欧债危机治理过程 中为何从最初的旁观者演变为后来的领导者？德国的政治领导在欧债危
4、机治理 中发挥着怎样的作用？德国的政治领导又是通过何种形式体现的？因危机治理 而生的新的区域制度建设成果又与德国的政治领导有何关系？作为一种折中分析路径的理论成果，现实制度主义集中探讨权力与制度的关 系，它同时强调国际制度的公共产品属性和私人权力属性，认为国际制度的创建 和改革是成员国公共利益和领导国私利目标的共同产物。本文依托现实制度主义 的相关理论框架和概念体系，试图对上述问题作出回答。一、欧债危机演变过程及成因2008-2009年，由美国次贷危机引发的金融危机开始波及欧洲，以冰岛债务 危机为前兆，债务问题逐渐从非欧元区向欧元区扩散，多个欧洲国家倒在债务危 机的泥潭之中。欧债危机构成了欧洲
5、经济一体化进程中的一个重要分水岭，它令 整个欧元区在长达数年时间里都笼罩在前景黯淡的阴影之中。直到今天，欧洲都 还没有完全走出这场危机的影响，理解其演变的过程和成因是分析危机治理和区 域制度建设的基本前提。(-)欧债危机的演变过程自希腊爆发主权债务危机以来，欧债危机在2009-2012年经历了初始、蔓 延、高峰和平息四个阶段。这一过程伴随着危机国国内经济形势的变化，也同时 伴随着欧盟层面围绕危机治理所展开的政治博弈。第一阶段为危机初始阶段(2009年10月一2010年5月)，希腊债务危机 全面爆发，引发各方关注。2009年10月20 口，新任希腊总理乔治帕潘德里欧 宣布，上一届政府隐瞒了巨额财
6、政赤字，预计2009年希腊实际财政赤字占GDP 比重将达12.7%,公共债务GDP比重将达13%。这两项数字均远远超出马 斯特里赫特条约和稳定与增长公约所规定的欧元区成员国财政赤字比3% 和公共债务比60%的上限，希腊的主权债务问题由此浮出水面。当年12月，全 球三大评级公司在三周之内相继下调希腊的主权信用评级，并将展望调整为负 而。这立即点燃了市场的恐慌情绪，确认了希腊的债务违约可能成为现实，希腊 的主权债务危机由此正式爆发。由于希腊只是欧元区的一个小型经济体，当时的国民生产总值只占欧元区整 体的2.6%,希腊主权债务危机并没有引起欧盟国家的重视2010年2月，欧盟 非正式首脑会议发表联合声
7、明，敦促希腊遵守财政纪律，以果断措施大幅削减赤 字，自行解决问题，并强调根据相关规则欧盟不得以自身资金弥补成员国赤字， 而只能给予道义上和政治上的支持。然而，此后希腊的债务危机持续恶化2010年希腊有大量债务集中到期，希 腊政府表示，在无法得到援助的情况下，其200亿欧元到期国债将面临违约风 险这导致市场恐慌情绪进一步加剧，大量希腊国债遭到抛售，并刺激欧元暴跌、 欧元区股市大幅下挫。同年4月，评级机构再次相继下调希腊的信用评级，希腊 再也难以从市场上融资。希腊债务问题的持续恶化终于引起了欧盟和世界的重 视，5月2日，欧元集团发表声明，欧元区各国财长一致同意欧元区与国际货币 基金组织(IMF)三
8、年内联合向希腊发放10亿欧元的援助资金，其中欧元区承 扌n 80亿欧元。此举缓解了希腊的燃眉之急，让希腊在紧迫的偿债问题上得到了 喘息之机。第二阶段为危机蔓延阶段(2010年5月-2011年5月)，债务问题开始如 瘟疫一般向其他国家传导，导致危机在更大范围内爆发。由于希腊的主权债务危 机动摇了整个欧洲投资者的信心，在信用经济高度发达、欧元区经济高度一体化 的背景下，危机很快传导到其他同样存在债务问题的国家。爱尔兰成为第二张倒 下的多米诺骨牌。爱尔兰的债务问题源于房地产泡沫的破灭，经过银行业危机的传导，最终演 化为债务危机。至2010年9月，爱尔兰全国五大银行资产损失合计超过50亿 欧元，爱尔兰
9、政府被迫出手救助本国银行业，银行损失转为政府赤字。随着银行 业亏损面扩大，政府援助负担加重、赤字不断扩大，融资成本不断提高。在巨大 的资金缺口和高昂的融资成木面前，爱尔兰再也无法独力支撑，于2010年1月 21日正式向欧盟和IMF申请救援。欧盟于1月28日举行特别财长会议，决定 与IMF共同为爱尔兰政府提供850亿欧元的援助资金，其中350亿欧元专门用 于救援爱尔兰的银行业、50亿欧元用于弥补爱尔兰政府的财政赤字。紧接着，葡萄牙陷入财政收支的困境，成为第三个倒下的欧元区国家。葡萄 牙经济竞争力较弱，为避免美国金融危机的打击，葡萄牙政府扩大财政支岀，不 但带来大量公共债务，而H使得财政赤字大幅增
10、长，2009年全年赤字占GDP 比重高达9.3%。随着2010年月爱尔兰陷入债务危机，欧洲资本市场对各 国债务问题的担忧加剧，流动性愈加紧张，致使葡萄牙的融资成本大大增加。无 奈之下，葡萄牙政府于2011年4月7日晚向欧盟委员会递交援助申请。5月3 日，葡萄牙与IMF、欧盟和欧洲央行达成救援协议，获得总额为780亿欧元的 援助资金。第三阶段为危机高峰阶段（2011年5月-2012年9月），债务危机开始从 边缘区波及欧洲的核心区，带来了更大的影响。欧盟对希腊、爱尔兰、葡萄牙的 救援像是一次次的灭火行动，出现一次险情便出一次火警，以拨款的形式解决危 机国的燃眉之急，欧盟和IMF通过个别援助、提供救
11、急资金“补窟窿”的方式在 一定程度上缓解了危机，但火情不但未得到遏制，反而渐成燎原之势。先是希腊 再度面临危机，其至闹出退出欧元区的风波，然后是意大利、西班牙等欧元区核 心经济体遭遇债务困境，乃至法国也受到一定影响，欧债危机在这一阶段达到高 峰。希腊于2010年5月获得第一笔援助资金后，危机得到了一定缓解。然而， 由于一次性援助只能临时解决偿付危机，希腊未能改善其财政状况并从根木上提 高其偿付能力，致使希腊资金缺口重新扩大，渐渐无法应对持续不断的到期债务, 20笛年6月，希腊第二次债务危机爆发。在援助条件的压力下，希腊议会不得不于2011年6月底投票通过了包含减 支增税、裁员、出售国资等内容的
12、新紧缩方案，以此为条件换取120亿欧元援 助款，但这在希腊国内引发了大规模游行和罢工，酿成了希腊的政治危机。面对 民粹主义的压力，10月31 口希腊总理帕潘德里欧宣布对是否接受欧盟第二轮援 助方案进行公投。此举引发市场对希腊公投不确定性从而形成违约的恐慌，同时 引起了德国、法国等国家领导人的强烈不满。1月4日，希腊宣布放弃公投，帕 潘徳里欧则因信任危机而被迫下台。经过多轮谈判磋商，2012年2月，欧元区 财长会议批准了规模为130亿欧元的对希第二轮援助，从而缓解了希腊在3月 偿债高峰中的压力。到2013年2月，在支持紧缩的新民主党的领导下，希腊初 步完成减赤冃标，且多年来首次实现财政盈余,希腊
13、债务问题再次得到暂时缓解。在希腊第二次债务危机后不久，意大利同样出现了债务问题。在2011年以 前，虽然意大利财政状况不佳，但是凭借作为欧元区第三大经济体的实力，意大 利勉强能够偿付公共债务。然而，随着欧债危机的发酵加深，欧洲市场上债券产 品的风险溢价不断攀升，高负债国融资成本持续上扬。到2010年底意大利公债 比已高达120%,偿债压力日益增大。20笛年9/0月，三大评级机构均下调意 大利主权信用评级，并将其前景展望列为负面，1月9日贝卢斯科尼引咎辞职。 此后，意大利通过强有力的兼顾结构改革的财政巩固政策，得以较快解决债务问 题。虽然意大利在严格意义上并没有陷入债务危机，但是意大利一直保持较
14、高的 债务水平，低迷的经济无法改善偿付能力，仍然存在出现债务危机的风险。相比之下，西班牙作为第四个陷入危机的国家，问题比意大利更为严重，其 对整个欧元区的影响也远大于希腊、爱尔兰和葡萄牙。与爱尔兰相似，西班牙首 先因为房地产泡沫破灭而面临银行业危札进而由于救助银行业而加重了政府的 债务负担，最后陷入债务危机。2012年6月9日，西班牙正式申请欧盟援助本 国银行业，欧元集团同口宣布提供不超过100亿欧元的援助资金。不仅如此， 从2012年开始，塞涌路斯也逐渐陷入银行危机，被迫于2012年6月正式向欧 盟申请援助。银行业危机与债务危机形成恶性循环，成为这一阶段欧债危机全面 升级的重要标志。此外，标
15、普于2012年1月将法国和奥地利的主权信用评级从AAA下调至 AA+, 7月穆迪将德国、荷兰、卢森堡三个信誉最高的国家的信用前景从稳定 调整为负而，欧债危机至此已经全面覆盖欧元区核心国家，关于欧元区是否将会 崩溃的讨论甚嚣尘上。第四个阶段为危机平息阶段（2012年9月-2012年12月），经过危机治理 学习和主要国家的政治博弈之后，欧盟与欧洲央行相互配合，短期与长期手段并 重，通过三个渠道强力应对危机，向市场发出了维护欧元区完整的强有力信号， 最终使危机在历时三年后告一段落。一是改革货币发行主体，由实际发行欧元并 且可控制货币发行量的欧洲央行来承担最后贷款人的角色，在欧元区任何国家的 国债出现
16、抛售风波时出手购买，提供无限流动性，以稳定市场信心。二是改革债 券发行主体，统一各国财政预算，背靠统一的财政发行主权债，保证自身的偿付 能力。三是建立强大的永久性危机救援机制，即欧洲稳定机制，为危机国提供强 力救助，击退市场上的投机力量。2012年10月之后，市场融资成本普遍下降， 不再有新的国家向欧盟和IMF中请援助，评级机构也没有下调主权信用评级。 欧元区的危机基木宣告结束，各国此后着力严肃财政纪律，推动结构性改革，重 建竞争力并振兴本国经济。（二）欧债危机爆发的成因由于欧美国家经济联系密切，欧债危机最直接的外部因素就是2008年美国 金融危机的负面传导，这种负面传导体现在三个方面。一是美国金融危机致使欧 洲对外经济依存度较高国家的国际收支严重恶化，偿债能力遭到削弱。二是部分 欧洲国家的救市措施加剧财政亏空。在经济萧条的环境下，欧洲各国实施扩张性 财政政策以提振经济，同时以政府信用其至资金维持金融系统，避免国内经济与 金融市场的崩溃。这些举措暂时缓解了金融危机对国内经济的
