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1、14080402翥 2011040804058石景山区地理位置优越，旅游资源丰富。区内主要景点一一八大处、游乐园、 国际雕塑公园都是北京市知名的景点，具有极好的区位优势和资源优势。文化及 历史文物景点资源丰富，如珍藏有明代壁画的法海寺，供奉着释迦牟尼佛芳舍利 的灵光寺等等，都是驰名海内外的景点。自国务院发布“五个一起上”的旅游发 展口号以来，经过20余年的不断发展，石景山区旅游业已逐渐发展成为一个比 较完善的产业体系。在2006年北京市总体规划中，被定位为城市功能拓展区和 城市职能中心、综合服务中心、文化娱乐中心。近年来，区委、区政府也将旅游 业确立为石景山旅游区经济发展的重要产业。目前，旅游
2、业年接待游人600余万 人次，实现经济收入12亿多元。可以说，近年来石景山旅游区的旅游业发展迅 速。然而，石景山旅游区的旅游管理体制仍然沿用计划经济色彩极浓的模式，在 很大程度上制约了旅游产业的进一步提升。可以说，旅游管理体制改革与否已成 为石景山旅游区旅游业能否继续快速发展的关键性问题。一、石景山旅游区旅游管理体制的发展状况旅游管理体制是随着旅游业的发展而不断适应其需要逐步形成和发展的。改 革开放以前，为适应对外友好接待的需要，旅游管理体制是由旅游和外事统一管 理的。改革开放以后，旅游事业迅速发展，旅游、外事统一管理的方式已不适应 旅游业发展需要。国家提出改革旅游体制的核心是实行企业化。因此
3、，1984年 11刀，石景山旅游区组建了石景山区经济开发总公司，后更名为石景山区旅游 服务公司，为集体所有制企业，隶屈于石景山区计划经济委员会。通过旅游公司， 石景山旅游区开始对旅游进行企业化管理，形成了接待与管理合一的旅游管理体 制。随着旅游业的进一步发展，旅游完全从外事接持中分离出来、成为独立的经 济行业。1990年，旅游管理体制有了新的变化：石景山旅游区设立了石景山区 旅游事业管理处，1994年更名为石景山区旅游事业管理局，承担全区旅游行业 管理职责，为自收自支的事业单位，与石景山旅游总公司合署办公。后來，国家 提出“改革旅游管理体制的关键是政企分开”，石景山旅游区旅游事业管理局也 因此
4、与旅游总公司脱钩。2001年，石景山旅游区成立了石景山区旅游局，为正 处级行政单位。至此，旅游局作为石景山旅游区旅游主管部门真正开始对全区旅 游业实行行业管理，旅游管理工作全面展开。二、从石景山旅游区旅游管理看相关体制存在的问题1、旅游管理的局限性随着石景山旅游区旅游业的进一步发展和旅游消费者对产品质量要求的提 高，权益保护意识的增强，各方而对旅游管理丁作的要求也在不断加强。旅游管 理主要的任务和目标应当是：规范、监督、检查旅游市场，优化旅游环境，提高旅游服务质量，保护旅游者的合法权益。然而，作为日前石景山旅游区旅游管理 的主体一一旅游局却愈发显示出其管理方面的局限性，这突出表现在： 而齐行业
5、都有主管部门。侮个主管部门都有本身的管理职能，旅游局又不可能包 揽其它部门的管理职能，因此，旅游行业管理难以做到对整个行业的全面管理。(1)管理缺乏全面性。1:1旅游业是一个综合性的产业。涉及到很多的行业,而管理不到的地方就往往形成“死角”，成为制约旅游业发展的“瓶颈”。(2)管理缺乏权威性。旅游业是个新兴的行业，旅游法律法规不健全，旅 游管理缺乏强有力的法律法规支持，影响了旅游管理的权威性。另一方而旅游局 在与被监管单位在政府序列中处于平行位置，无法实现必要的制约。(3)管理缺乏一致性。游客对旅游局的工作要求往往超过旅游局职能的设 肚范I韦I,使旅游局履行职能与设定职能不一致，导致管理力不从
6、心。如旅游市场 出现制售假冒伪劣商品、“宰客”、“黑车”、黑导”等问题时，人们一般不 是找相关的管理部门，往往总是找旅游局，旅游局感到责任大、权力小。2、旅游管理体制存在的问题不难看出，石景山旅游区旅游管理工作的要求与区旅游局履行的职能之间存 在着一定的差异，这在很大程度上是由于石景山旅游区旅游管理体制存在的问题 造成的，主耍表现在两方面：(1) 权属分散，无法统筹。石景山旅游区旅游产品主要以风景、文物为主，主要产品在行政上分别隶属 文化、园林、国资等部门。由于旅游局缺乏全面的调控手段，行业管理和行政约 朿能力很弱，出现了很多管理上的空白点。加上利益关系等影响，许多旅游产品 被人为分割，旅游资
7、源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，一些旅游拳 头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段，使得旅游业缺乏整体竞争 力。(2) 政企不分，事企不分。石景山旅游区一些旅游景点的资产管理与政府的公共管理尚未分开，承担的 职能既有社会公益服务，乂有市场服务，致使政企不分，事企不分。政府直接干 预企事业单位的状况仍未能从根本上彻底改变，国有企业和事业单位也因此无法 成为完整的市场主体。这在一定程度上滞固了具发展的脚步。我们应当认识到：旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产 品比重较人的综合性产业。除?切需要政府发挥宏观指导作用和调控职能。同时, 石景山旅游区旅游业乂处于向市场经济
8、过渡的转轨变型时期，产业界定尚不清 晰，产业组织也不健全，亟待规范和完善，尤其需要政府的介入。旅游产业的市 场化进程，要求突破传统管理模式的种种限制，选择与之相适应的旅游管理体制。 在这种悄况下，建立适应人旅游、人产业、人市场要求的旅游管理体制实属当务 之急。三、完善石景山旅游区旅游管理体制的对策(一)确立原则1、政府主导原则要完善旅游管理体制，首先要把政府主导放在首位。充分发挥政府在决策、 规划、指导、I办调、监督等方而的职能。逐步建立起区委、区政府统一领导，旅 游部门组织协调，区直单位分工负责，全区上卜齐抓共管的领导体制和工作格局。 政府各部门要强化旅游产业意识，协调动作，形成合力。政府主
9、导最关键的是政 策主导、规划主导和宏观调控主导。要求在资金上、政策上和项冃上给予旅游业 一定的倾斜，要在市场营销中的节庆活动上投入更多的精力进行更多的协调。2、三权分离原贝U实行管辖权、管理权和经营权三权分离的创新体制。探索和推进部分旅游景 点管理体制改革，加快旅游企业的体制改革和重组。旅游管理部门应参与区内重 人建设项口的论证，建立独立完备的能自主运转的管理体系，并使旅游管理渗透 到基层，拓展旅游管理的广度和深度。3、切实深化原则建立切实有效的旅游管理体制改革领导机制。强化旅游管理职能，增强英权 威性和统一性。切实解决旅游部门与其他部门职能交义、多头管理问题，理顺旅 游管理体制。按照“全区统
10、一规划，属地行政管理，部门行业指导，企业自主经 营”的原则，逐步建立起科学合理、运转协调的旅游管理体制。(-)完善措施1、组建旅游产业综合推进机构旅游管理体制改革的实践始终告诉我们，建立有效的旅游管理体制，必须要 从旅游业的产业特征去考虑。现代旅游随着规模、数量、增长幅度和对社会、经 济、文化各方面的影响以及社会参与程度进一步扩人，已是一种“人旅游”的概 念。“大旅游”、“大训场”要求“大管理”。这种“大管理”首先要求管理是 全面的，能覆盖全行业；其次，要求管理是全方位的，能对市场的多层次发挥作 用；第三，要求管理是权威性的，能够形成切实的调控作用。实践表明，实现“大 管理”必须要实现由单一部
11、门管理旅游向相关部门共同管理旅游的方式转变。冃前旅游管理的主要任务和冃标就是规范旅游市场。由于旅游的综合性和依 托性导致其行业跨度人，行业界线模糊，故旅游市场管理涉及的管理部门自然很 多，而旅游管理部门不可能包揽其它管理部门的职能，因此对旅游市场的有效管 理必然是一种联合管理。旅游业的特性也决定了旅游管理是一个社会系统工程， 行业管理不是排它性管理，必须正确处理旅游部门管理与相关部门管理的关系。 这就要求各相关部门必须要把涉及到本部门旅游方面的管理作为自己份内的事 来抓。对旅游要认识到位，职责到位，检查考核到位。这样才能形成高效的旅游 管理体制。同时，发展旅游产业，不仅要强调管理，更重要的是要
12、建立起促进发 展的机制。因此，理顺旅游管理体制，促进旅游产业发展，除充分发挥旅游局行 政管理职能外，纽.建高层次的旅游产业发展机构应该说是一种更为理想的管理形 式。(1) 总体思路旅游产业综合推进机构重在促进发展，不局限于管理，要把以往的管理协调 改变为发展协调。该机构超越各种部门间的隶属关系，直接对区委、区政府负责。 旅游局作为政府主管旅游的行政部门，对全区旅游业进行行业管理，侧重于对星 级饭店、旅行社、旅游景区点、讲解员等与旅游联系较为直接的方面的管理。与 其它管理部门和关的旅游方面的管理，则通过该机构进行协调，建立齐部门联合 管理的机制。(2) 主要职责做好旅游业与其它产业的协调，实现旅
13、游经济与其它经济深度结合，使旅游 业的带动功能得以充分发挥；按照发展“大旅游”的要求，在吃、住、行、游、 娱、购六个方面主动做好引导、沟通工作，联合相关部门，统筹组织好各个要素 的开发和经营；协调好旅游业与文化、园林、交通等单位之间的关系，形成一个 各方和谐、左右顺畅、内外衔接的旅游发展新格局；协调与旅游有关部门Z间的 关系，解决旅游市场管理中的重叠和“真空”，督促检查各有关部门各负其责， 共同管理好旅游市场。(3) 工作重点统筹规划本地旅游发展冃标、任务；研究制定本地旅游发展政策、措施、规 眾和办法；协调解决旅游产业发展中的各种重大问题；制定旅游产业发展年度工作计划和各项经济指标；监督、检查
14、本地旅游服务质量、旅游安全工作和维护旅 游市场秩序；策划、指导本地旅游商品开发。2、成立旅游资产运营公司旅游资产包括经营性资产、资源性资产和行政事业资产。这些资产由于基木 功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理模式也有所不同。如何建立切实 有效的资产运营机制，科学利用市场调节，深化改革，实行切实有效的经营管理 体制，是石景山区旅游业亟待解决的问题。要想解决此类问题，就必须依靠以市 场调节为主、以政府管理为辅的经营机制，由条块分割的管理模式向规模化经营 转变。组建旅游资产运营公司(简称：旅资公司)是解决此问题的一个较好办法。 成立专司旅游资产管理的旅游资产运营公司，代表政府统一管理旅游资产，
15、行使 出资人职责，以资木为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。彻底打破“自留地” 经营模式，实现管资产和管人、管事相结合。(1) 总体思路成立旅资公司，就是耍将政府行使旅游资产所有权的部门与管理权的部门分 开，实现组织上的政资分开和体制上的政企分开。对政府而言，就是要构建责权 明晰的产权主体，形成可追溯产权责任的机制；对金业而言，就是要构造集中、 统一、排他性地行使所有权的国有“老板”。将冃前全区所有旅游企事业单位的 国有资产和待开发的资源性资产统一由旅游资产运营公司经营。旅游资产运营公 司建立适应市场经济的现代企业制度，构建统一的行使出资人职能的机构，履行 岀资人职责，负责旅游资产的保值增值，
16、不负责具体经营。管理模式主要采用“两 层次”模式，即由旅游资产运营公司直接将旅游资产授权给一些企业集团或大企 业经营，形成“旅资管理机构企业”两个层次的管理模式。(2) 主要职责作为出资人，旅资公司依法享有资产收益、重人决策和选择管理者三大权责。 它的主要职责是：制定旅游资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划， 编制旅游资产经营预算；选派和更换旅游资产营运主体的董事、监事和财务总监； 考核旅游资产营运主体的营运业绩，决定旅游资产营运主体的设立、分立、合并、 变更等重大事项。(3) 工作重点建立旅游发展项忖多元化投资体系，在政府集中财力建设公共服务的同时， 对促进旅游业发展的规划项目，通过市场化运作，以特许、转让、承包方式，吸 引社会民营企业、民间组织等资金的投入，鼓励社
