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1、 一体多元的开放大学管理体制框架构建研究 摘要：办好开放大学需要管理思路和理念的变革和创新，探索建立一套符合实际，结构合理，运行高效，制度完善的管理体制。构建的一体多元的开放大学管理体制组织架构，基于树立“一个大学”的理念，以现代开放大学文化为纽带，建立协同合作机制，形成开放大学文化共同体；以转型创新为主线，在二校一体（或三校一体）的格局下，把体制转型和结构转化作为管理体制改革的政策取向和框架，建构的三种形式五种结构的多元内生管理体制，打破省校（分部）、学院和学习中心三者之间按行政隶属关系和层级设立的做法。指出在操作层面上，要坚持理论创新和实践探索，通过专项试点方式，在不同区域依据不同情况，探
2、索不同的建设模式，架构不同组织结构的管理体制。关键词：开放大学体系，管理体制，一体多元，组织结构，框架构建一、问题提出办好开放大学，需要对33年的广播电视大学办学系统做反思性批判，需要对管理体制进行实质性改革。体制与机制的转变是改革的重点，管理体制是体制改革中的难点，也是最终显示改革过程和改革成果的标志。广播电视大学自始至今沿用的“统筹规划，分级办学，分级管理”的管理体制，伴随着电大不断做大，然而在做强的路上显示出诸多不适应，甚至在提高质量、高效管理中成为阻碍。从管理体制上看，电大这个系统是一个完全行政级别对应的带有较强行政化管理色彩的计划经济产物，长期缺乏大学文化价值取向。在办学实践中，既不
3、能突出各级办学机构的办学自主性和管理自律性，也不能在规范管理、提高质量过程中主动实现自治或受到有效约束。从机制上看，办学中利益驱动冲击着系统的内在凝聚力，办学行为没有刚性的制度约束，致使教学制度不落实，教学质量摇摆不定，处于不能自治的漩涡之中。从逻辑关系上看，有什么样的体制，就有什么样的机制，体制是机制的运行载体，机制是通过体制来实现的，就办学体制而言，管理体制较为领导体制、投入体制、教学体制以及其他体制更为重要，是开放大学体系建设的核心内容。 冰冻三尺非一日之寒，自1999年以来，电大连续13年招生规模持续增长并不断创造历史新高，其结果，一方面显示了为社会培养人的数量，另一方面培养质量遭到业
4、界和社会的诟病。应该看到，这样的规模早已超出现在管理体制本身的效能和它所具有的承载能力，即体制结构、制度支撑、教学能力和师资条件，同时在教育质量和教学秩序上反映出的各种问题，在很大程度上超出了教学能力和教学管理的本身范畴。这种管理体制造成了管事的不管人、管人的不管事、权责错位，致使教学制度被软化、淡化，教学过程环节被省略、简化。这些问题拟通过教学管理并在短时间得到调整和改善，并非易事。管理体制决定了系统的内部结构和运行机制，决定了办学导向和办学质量。改革、或改良、或改善广播电视大学系统，并以此为基础，以新的管理理念为指导，探索建立一套规避电大系统弊端、适应开放大学发展要求的开放大学管理体制，是
5、当前开放大学体系建设中面临的最为紧迫的问题，也是广播电视大学在向开放大学战略转型中必须要解决的重要问题。 二、向多元管理体制转型的动因开放大学未来要构建的体系主要依托的是广播电视大学系统，但它不等同于广播电视大学系统。一是“体系与系统不同，体系是指一定范围内若干有关事物相互联系，按照一定的秩序和内部关系组合而构成的一个整体，通常反映出系统的结构、组织、管理、监督、运行机制等。”1体系较之系统在结构上更完整，功能上更强大，机制上更灵活。二是开放大学体系的结构性变化与广播电视大学系统不可同日而语。从一个省级开放大学的格局看，它既是国家开放大学的分部，同时又是地方开放大学，具有相应的独立办学自主权，
6、与此同时还可能肩负高职学院教育，形成了二校一体或三校一体的办学体系架构，打破了电大以往自上而下纵向一条线的办学格局。 对于这种现实变化和复杂的学校体系结构，电大的一元化管理体制无法适应，必须建立新型的管理体制，主动承担新的社会责任和历史使命。过去，我们认识到管理体制上的弊端带来管理能力不足的问题，今天，我们更应认识到管理体制不只是造成从上到下管理能力不足，而且是多元、协调和效率的治理能力不足。所以，改革现在的单一性管理体制，解决长期事权不匹配、权责不统一、办学主体不独立等问题，构建多元化管理体制是转型中的必然选择。从电大内部看，截止2011年8月，全国电大在校生3075702人，按44所省级电
7、大计，平均每所省级电大在校生69902人。其中，全国电大开放教育（含专升本、专科、“一村一名大学生”计划）在校生2941525人，平均每所省级电大在校生66853人；统招高等学历（含高职、成招专科、成招专升本）在校生134177人，平均每所省级电大在校生3050人。2近二年在校生数量仍在加大。这些不能只理解为规模的扩张，而应认识到电大教育组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化、权益的多样化和教育诉求的不断增加。从电大外部看，国家赋予了开放大学新的使命，要求开放大学在我国建设学习型社会、构建终身教育体系中，改革人才培养模式，紧密服务于社会转型和发展。 电大自身的发展和外部环境的变化告诉我们，如
8、果还停留在过去的管理体制，显然已经无法与之相适应。转型与发展的内外在动因要求我们向多元化的管理体制转变，以此推动开放大学体系建设，提高其治理能力的现代化，从而在新时期焕发新的发展活力。 三、一体多元管理体制的基本意涵一体多元管理体制的基本内涵。“一体”是主体，“多元”是结构。“一体”是指把开放大学体系变为“一个大学”文化共同体，使其成为管理体制规范和制度建设核心；“多元”是指体系的构成和管理体制的架构应采取多种形式的组织结构，而不是一种整齐划一的模式。 建构“一个大学”文化共同体。所谓大学文化一般是由价值观、理想追求、思维模式、道德情感等构成的精神文化；大学的组织架构及其运行规则构成的制度文化
9、；大学的物理空间、设施等构成的环境文化所组成。3文化共同体是指团体成员认可并共享的文化，这种文化形成了大家共同遵守的行为准则、具有的共同责任和追求的一致目标。“一个大学”文化共同体的理念和建设是多元化管理体制的基本制度安排，它既是一种秩序化的实践成果，也是远程开放教育文化的前锋形态。它的三个价值维度是，维护学校自治管理、维护共同体价值认同、维护民主以保障集体自决，它可以起到创造秩序、维护既存秩序、建立新秩序的作用。把“一个大学”文化共同体作为构建开放大学管理体制的主体基础，是建立开放大学制度基本价值取向的一个具体体现和表达。首先，树立“一个大学”的理念。开放大学的人才培养过程是由一个培养方案、
10、多级教学活动组成。即在一个教学规则（教学计划）指导下，学员在不同的学院或学习中心（学习点）接受国家开放大学和分部（或地方开放大学）相对统一的教学安排、教学资源帮助和教学服务支持，但是这些教学活动是由不同学院、学习中心和学习点的教师实现的。开放大学人才培养的这种特点，集中表现在它是一种通过由上而下的教学制度安排和由下而上的教学活动来实现并完成人才培养过程，在多级办学机构中，人才培养质量的高低则是由教学系统（学院、学习中心和学习点）中的“短板”所决定，体现的却是“一个大学”的培养质量。其次，建立协同合作机制，用文化制度方式克服不可避免的利益冲突，用文化制度方式发扬光大共同利益，以条约的形式把办学关
11、系稳定下来。弘扬开放大学的主导价值取向，扭转过多的利益因素消融文化共同体的倾向，改变办学基层单位“招生唯一，教学短板”的局面，形成一个权责对等、责任共担、利益共享的管理机制。再次，构建“一个大学”文化共同体。“开放大学的文化给了团体成员共同的价值观念，提供了共同的价值取向。在这样一个特定的文化共同体中，无论是教师还是学生的行为都是得自于这个团体共享的意义和价值，”4同时又受制于这个团体的共守准则和约束。 建立多元的内生管理体制，是指在体系组织结构上，打破分部（地方开放大学）、学院和学习中心三者之间按行政隶属关系和层次级别设立的做法，以构建“一个大学文化共同体”为目标，按照体系结构的严密性、多元
12、化，体系运行的可控性、高效化，体系管理的直接性、制度化的原则，依据当地社会要求和学校历史与现实的可能性以及发展模式，在体系建设中，“对管理体制做适应性转型，内部结构做必要性转化，建立一个能够同时内生体制转型和结构转化的管理体制框架。”5 四、多元的管理体制结构框架当前在开放大学体系顶层设计中，首要的是要研究管理体制以及它的组织要素和结构形式。 1.探讨的一体多元管理体制框架，既是国家开放大学体系的组织结构，也是地方区域开放大学的体系架构，包括分部（地方开放大学）、学院和学习中心的内部机构设置、人员配置等，可以是两块牌子一套机构和人员。因为国家开放大学和地方开放大学就其办学性质、办学形式、办学要
13、求是相同的，只是在专业设置和办学管理权限方面有所区别，所以确定的管理体制框架可以为两所学校共用，这种情况可称谓两校一体。截至目前，据统计，在全国44所省级电大中，有21所省级电大同时举办了高等职业教育，拥有独立设置的高职院校，在管理体制上也与电大合署办学，对这种情况可称谓三校一体。 2.国家开放大学（分部）和地方开放大学所辖的学院、学习中心和学习点，可按三种形式五种结构设置，见管理体制结构框架图。第一种形式是按区域行政隶属关系设置，分别以市州和县区地域名来冠名学院和学习中心，这与电大的系统相似；也可以以不同学科名称在市州和县区冠名学院和学习中心，这与普通高校的学院设置相似；但是分部或地方开放大
14、学也可视具体情况，直接在县区设置学习中心或学习点，实行业务垂直管理。第二种形式是在政府所属部门、企行业、社区、社会团体等设置学院、学习中心和学习点，既可以按区域设置，也可以按企行业、社区、社会团体所在地设置，还可以按生源集中地设置，在设置中还可以根据当地具体情况，只设置学院，不设置学习中心或学习点，把学习中心或学习点内设在学院。按照企行业、社区、社会团体的指导作用来行使管理职能。第三种形式是由地方开放大学在不同区域直接设置学院或学习中心、学习点，人、财、物以及招生和教学由地方开放大学直接管理；学院的冠名可以用几个学科大类的名称，如文理学院、文学艺术学院等，也可以以一个学科大类名称来冠名，如工学
15、院、法学院、农学院等。学院可以全权代表分部和地方开放大学负责学科专业的建设和发展。从大学管理来看，对于直接设置学院这种形式，建议可优先考虑按一个学科大类名称来设置，这样便于积累资源，强化师资力量，形成学科优势，培育办学竞争力，当然具体要视学科办学条件和专业师资结构以及师资专业水平酌定；在学院下可在当地或异地设置学习中心，学习点，也可以把学习中心或学习点内设在学院，也可以不设置，主要是要根据生源情况、学科辐射力度和学科管理能力。 3.多元协同发展。从管理功能和治理模式看，三种形式五种结构又可以归纳为四种类型，即政府管制、市场主导、自我管理和多方式协同治理。 （1）政府管制。“由政府行为构建起来的
16、行政化的系统办学体系，地方政府利用行政权力推动开放大学在其行政管理区域办学的一种方式，”6开放大学分部、学院或学习中心由国家开放大学统一发布教学指令，规范办学行为；地方开放大学由当地教育主管部门管理与指导。但是学校的机构设置、干部配备、人员编制，财政拨款、职工待遇等方面都由当地政府管理。这种类型适合第一种形式。 （2）市场主导。按市场要素和机制举办开放大学业务的一种办学方式。利用政府培训部门、社区团体组织，以及与企业行业、民办教育机构资源组成联盟，在管理体制上不受当地政府的支配和约束，主要以契约治理和协议管理作为其基本运行机制。用契约治理，规范办学行为；用协议管理，履行办学职责。运用市场主导方式建立的开放大学体系，具有灵活的管理体制和运行机制。这种类型适合第二种形式。 -全文完-
