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1、 试论高等教育的绩效评估 评估是一种促进办学水平和提高教育质量的有效措施，也是政府监管教育机构的重要手段，这是世界各国教育发展和质量保障的共同经验。我国政府越来越重视教育评估，在国家中长期教育改革和发展规划纲要中37处出现“评估”或“评价”字样，在高等教育方面要“改进教学评估，推进专业评估，实行绩效评估”，这是我国改革开放以来在纲领性文件中首次提出教育绩效的概念。一、对高等教育绩效评估的宏观认识绩效通常是指某组织或个人在一定时期内取得的业绩，一般可从结果、行为和潜力等方面进行考量，包括工作成果的数量、质量、效率、效益以及发展潜力、顾客满意度等。高等教育的绩效不单单是财政支出效率，而是指学校在人
2、财物等投入和政策支持下，学校在人才培养、科学研究、服务社会、文化引领等方面履职的贡献，以及学校在内部管理、内涵建设等方面的提升和今后可持续发展的潜力。我国高等教育的整体绩效是显赫的。改革开放以来，我国的高等教育如同“凤凰涅磐”，尤其是近10年以来取得了持续、快速、跨越式的发展，教育规模跃居世界第一，中国用了不到10年时间就走过了美国40年的发展路程，不仅满足了广大人民群众的求学愿望，也为我国经济社会发展、科技进步和国防建设作出了巨大贡献。然而，我国是穷国办大教育，仅以世界1.4%的公共教育经费支撑着世界22.9%的学历教育人口；高等教育生均教育经费仅为OECD国家平均水平的58%；教育规划纲要
3、提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”，这仅相当于发展中国家在上世纪80年代的平均水平。因此，在教育经费长期严重短缺的背景下取得如此巨大的发展成就，以小投入实现了大发展、大产出，我国高等教育的整体绩效无疑是显赫的。开展高等教育绩效评估是我国高等教育改革发展的时代要求。教育是公共服务，教育经费投入以公共财政为主，政府既要提供教育公共服务，也要确保用好每一分钱。自从20世纪美国胡佛政府提出绩效预算理论以来，各国政府纷纷采用了以政府绩效管理为核心的公共管理制度改革，绩效管理也成为公共服务问责的重要内容。随着我国近年来财政性教育经费的逐年递增，高等教育办学经费快速增长
4、，政府、社会必然会关注投入的效果。在我国高等教育整体绩效总体喜人的同时，毋庸置疑，不同学校的绩效情况必定存在差异。因此，对高等教育实行绩效评估是我国高等教育改革发展的时代要求，能够进一步提高教育财政支出效率，合理配置教育资源。高等教育绩效评估是一个世界难题。高等教育的绩效评估是一项极为复杂的工作，涉及学校在人、财、物等方面的投入和获得的政策支持，学校在人才培养、科学研究、服务社会、文化引领等方面履职的贡献，学校的内部管理、内涵建设和可持续发展潜力等等诸多因素，其中存在许多难以直接有效测量的柔性指标，如人才培养质量、科研成果价值、经济社会效益等，缺乏确定的度量衡标准。另外，学校教育过程的复杂性、
5、高等教育效果显现的滞后性、高等教育产品的形态多样性等客观因素更是增加了评估的难度：高等学校具有多样化、个性化差异，不同学校的办学定位、发展阶段、人才培养目标、行业背景等各具特色，难以相互比较；教育绩效评估没有确切的数学模型，采用投入产出比法、数据包络法（DEA）、层次分析法（AHP）等不同的评估方法会得出不一致的评估结果；不同国家的国情不同，开展绩效评估的动因、评估主体、评估模式、评估的关注重心和选取的评估指标也不尽相同，难以直接借鉴。二、上海高等教育绩效评估的总体构想教育评估不仅是教育质量保障体系的重要组成部分，更是政府监管学校教育活动、为政府管理决策服务的重要手段，具有监督、鉴定、导向和激
6、励等功能。目前国内的高等教育评估工作多是侧重于学校、学科的综合实力评估，一定程度上助长了学校贪大、求全、攀高的发展模式，制约了学校的科学发展。为了促进高等教育坚持走内涵发展之路，建立全面协调可持续发展的高等教育体系，上海探索以科学评估实现科学管理的模式，通过对高校加强定位和规划引导、优化资源配置、注重绩效考核等途径，建立分类管理体系。1.坚持分类评估 不同高校的办学定位、办学层次、发展阶段、人才培养目标、行业背景等各有差异，也正是多样化、多层次的高等教育体系，才能满足经济社会发展对全方位、多元化人才的需求。教育规划纲要指出要“建立高校分类体系，实行分类管理”，并已列入国家教育体制改革试点的内容
7、。因此，对高等学校的评估应实施分类评估，对不同类型的学校采用不同的评估标准，引导学校合理定位、适度竞争、错位发展、和谐共荣。实施分类评估的前提是对高校进行科学、合理的分类。高校的分类是指按照某种属性或特征将高校群体划分为若干类别，国际上关于高校分类主要有美国卡内基教学促进基金会的高等教育机构分类和联合国教科文组织的国际教育标准分类法。我国现有高校依据不同的属性或特征会产生不同的分类结果，例如按照隶属关系可分为中央部委院校、地方院校；按照政府管理和资源配置可分为“985工程”高校、“211工程”高校、一般本科高校和高职高专院校；按照特色主干学科可分为综合、理工、农林、师范、医药、财经、政法、艺术
8、等院校；按照科研贡献可分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型；按照投资主体可分为公办和民办高校等。每一种分类结果都有其合理性和可操作性，而且随着高校自身建设和不断发展，同一所高校在不同的历史时期可能呈现出不同的属性和特点，相应从属于不同的类别。分类评估的标准要体现高校的共性与个性相结合。高校分类的前提是高校的多样性，分类的基础是多样性中蕴含着共性。因此，评估标准既要反映高校的共性，又要体现不同类型高校的个性和特色，不同的高校有不同的发展目标、不同的建设任务、不同的政策支持、不同的人才培养类型和质量标准，相应地需要有不同的评估指标、不同的评估标准和不同的考核要求。如果以“投入产出比”模型来衡
9、量高校的绩效，高校的共性是“投入”均包括人、财、物等资源，“产出”均包括人才培养、科学研究、服务社会等方面的贡献，评估指标体系中一级指标的形式可以统一；高校的个性是不同类型、不同层次的高校在人、财、物、人才培养、科学研究、服务社会等各方面的内涵、标准、权重等各有差异。例如就“教学”和“科研”的相对权重而言，鉴于人才培养是高校的中心任务，同时科学研究也是高校的重要使命，但不同类型高校中两者的权重存在差异，对985高校赋予两者6：4的权重关系，对“211”高校、老本科高校、新建本科高校和高职高专院校则分别赋予6.5：3.5、7：3、8：2和9：1的权重关系。因此，高等教育的内在规律决定了分类评估指
10、标体系的统一性，不同评估对象的个性特点决定了指标体系的差异性，而且，共性与个性相结合的评估指标体系还一定程度上实现了不同类型高校之间的“价值”（评估结果）可比。2.实行周期性滚动评估高等教育的内涵建设是一个长期的过程，通过科学合理的差别化管理，以提升高校内涵建设的水平和绩效，整体提高上海高等教育的质量和水平，也需要一个长期的系统设计。因此，作为高等教育内涵建设管理体系中的一个重要环节，需要定期实施高等教育的绩效评估，通过严格监督管理，促进学校坚持科学定位和自主发展的统一。合理选取绩效评估的时段。绩效是指某组织或个人在一定时期内履职活动的实绩和效益，高等教育的绩效评估必然需要确定评估的时段。高等
11、教育产出具有滞后性特征，某时刻的投入需要滞后一段时期才能显现相应的产出，因此，如果评估时段过短则投入与产出的因果性不强，而评估时段过长则又不利于及时调整和改进教育资源配置。国外高等教育绩效评估多是38年为周期，结合我国政府换届周期和学校党政班子任职年限等实际情况，为了更好地促进政府管理的科学化和引导学校改进办学实践，上海开展高等教育绩效评估以过去的连续5年为评估时段，实施每5年一轮的周期性评估，或者以5年为时间窗口滑动、每年一次的跟踪性评估。以评估时段内学校的发展增量体现发展性评估。绩效评估是考核学校在评估时段内所取得的“绩”和“效”，其中“效”可以通过投入产出比等方法进行衡量，而“绩”是指学
12、校所作出的贡献以及所取得的发展和提升。但根据高校的属性对高校进行分类时，由于高校属性的多样性，即使同一类中的不同学校，其发展基础、发展阶段也不尽相同，“大类”中还包含“小类”，如理工类高校中既有985高校、“211”高校，也有新建本科高校。因此，在实施周期性绩效评估时，需要正确处理在评估时段内学校发展的存量与增量的关系。存量是指在评估时段起始时刻的学校基本状况，即各项观测点的采样数据；增量是指各项观测点在评估时段终止时刻的采样数据与起始时刻采样数据之差值（或增长率），在存量的基础上所取得的增量是“绩”的重要内容，以此体现发展性评估。3.合理界定投入与产出的内容高等教育的绩效评估涉及学校办学的诸
13、多方面，如果采用“投入产出比”模型进行高校的绩效评估，需要慎重界定投入与产出的内容，将某项数据列为投入（作为分母）或者列为产出（作为分子），势必极大地影响“投入产出比”的结果。正确处理竞争性资源与非竞争性资源的关系。学校的办学水平和办学绩效，既与学校的内部管理有关，也与学校所获取的资源有关。资源越多的学校一般情况下产出也越多，但效益未必越好。在评估学校的办学绩效时，需要正确处理竞争性资源与非竞争性资源的关系，例如学校的经费投入，狭义地讲，是指国家或地方的财政投入；广义地讲，是指学校到账的所有经费，包括财政拨款、事业收入、经营性收入、科研经费、社会捐赠等，其中人员经费、公用经费等财政拨款和学费收
14、入等属于非竞争性资源，理应作为学校的“投入”内容，而科研经费、经营性收入等属于竞争性资源，则应作为学校的“产出”内容，否则会导致科研经费越多则分母越大、绩效越低的悖论。正确处理指令性计划与自主性发展的关系。由于高校具有多个属性，按照某一个属性对高校进行分类时，同一类高校的其它属性也是多样的。例如文科类高校中既有“985”、“211”重点建设高校，也有一般本科高校、新建本科高校、高职高专院校，而且每所高校的研究生规模、本科生规模、专科生规模等都是政府有关部门指令性下达招生计划的，在校生中各个层次的规模和结构是受指令性计划所限制的。由此，“在校生中研究生的占比”之类的观测点就不宜作为评估指标，只有
15、不受办学层次限制、不受指令性计划限制、学校可以得到自主发展的观测点，在不同高校之间进行比较才有意义，才适宜作为学校投入或产出的指标，如专任教师中的学位结构、生源质量、人才培养质量、科研成果等。4.充分尊重学校的定位和特色高等教育要全方位、多层次服务于经济、社会和文化的发展需求，需要引导高校合理定位，克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。因此，开展高等教育绩效评估时需要充分尊重学校的定位和特色。评估指标体系要适合学校定位。学校定位包括办学目标、办学层次、学科专业、人才培养目标、服务面向等学校的功能、层次、类型的定位，整个高等教育体系相当于一个二维空间，横坐标为学科类别，纵坐标为
16、办学层次和服务面向，每一所学校都可对应于该二维空间中的一个位置。不同定位的学校采用不同的评估指标体系，同时不同的评估指标体系又要有一定的共性和可比性，所有高校可以采用结构相似的评估指标体系，但具体观测点要因学校的定位而异。例如“国家科技三大奖”指标不适用于财经、艺术、政法等文科院校；对于专任教师队伍，“985”和“211”高校可采用“具有海外学习或工作经历的占比”，老本科高校可采用“具有博士学位的占比”，培养技能型人才的新建本科高校和高职高专院校可采用“双师型教师的占比”等。评估指标体系要体现学校特色。学校特色是学校在发展历程中形成、比较持久稳定、独特和优良的办学特征，学校特色可以是宏观的办学理念、发展战略，也可以是具体的教学模式、课程体系等。为了引导高
