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1、 PPP项目运营期风险分析及对策 岳永科【摘要】自PPP模式推广应用以来，其发展实践已历经六年，一部分PPP项目基本完成建设进入运营维护期。由于施工企业专业的局限性，转型运营尚处在探索实践阶段，运营期各种风险逐步显现。分析PPP项目运营期各类风险并做好风险防范及应对工作，对于促进企业转型，稳步发展社会经济意义重大。文章从PPP项目决算评审、运营管理经验、市场收益、成本管控、运营绩效考核、运营维护安全、资金流错配、税务管理及政府信用等方面进行风险分析并提出对策。【关键词】PPP项目；运营；风险管理F235.3自国家推出PPP模式以来，其发展已历经六年多的时间，各地政府在基础设施及公共服务方面陆续
2、推出了一大批PPP建设项目，数量及规模增长迅速，为推动国民经济发展和城镇化建设，提升经济增长发挥了重要的作用。目前部分项目已进入运营期，而运营期是PPP项目持续时间最长的阶段，也是建设期资本金及债务资金投入后逐步收回的关键阶段，其运营维护涉及国计民生，各种风险最为集中。识别和分析运营期的各种风险，做好管理应对，对于施工企业安全收回投资，及时履行还贷义务意义重大，对规范社会经济秩序，促进经济稳步发展影响深远。一、PPP项目运营期的风险分析（一）项目决算评审风险通常情况下，PPP项目建设投资的结算确认及地方财政评审会持续至运营期进行，包含对建安工程费用、工程建设其他费用、基本预备费用和建设期财务费
3、用的结算审核，如合同另有约定还可能要进行政府审计，最终确定项目竣工决算金额。此外，在建设过程中投资方案及设计方案可能发生变更，既会涉及到概算调整，也会影响最终决算金额。在使用者付费既定的前提下，项目决算金额是后期政府付费的基础，政府可行性缺口补助及购买服务通常以项目决算后的投资额为基础进行调整。因此，PPP项目决算及财政评审工作关系到整个运营期的营业收入和现金流入，直接影响企业的经济效益。（二）运营管理经验不足风险现阶段，PPP項目公司基本上是施工企业为实施PPP项目而成立的有限公司，多数管理人员长期从事项目施工技术工作，缺乏专业运营人员的运营维护经验，在商业开发方面更是茫然。项目进入运营期以
4、后，更多的是需要专业的运维服务，例如物业管理、商业配套开发、管线入廊服务等。如果PPP项目运营管理的专业资源弱化，则难以实现高效运营，直接影响使用者付费收入和运营期绩效考评，从而影响运营期管理效益。（三）市场收益不足风险随着社会经济的发展和市场需求的不断变化，加之投标初期对项目收益测算的局限性，使得对市场预期与实际市场需求之间会出现差异，项目运营期实际运营收入达不到预期收入水平。例如某高铁综合体交通枢纽PPP项目，因周边常住人口数量不足，市场需求较少，商业配套设施供过于求，导致使用者付费收入低于预期，难以支撑商业体运营，使得运营期营业收入低于期望值。（四）成本管控风险由于对国家政策及周边环境的
5、发展变化无法准确预计，运营经验欠缺，使得施工企业对实际运营成本和周期性大修费预计不足，造成收入难以弥补成本支出。在运营过程中，受国家政策及环境变化影响，项目也可能面临融资成本提高、人工费用增加，以及社会公众要求提高其产品和服务质量等情况，使项目的实际运营成本大大提高。（五）运营绩效考核风险PPP项目合同中通常约定，根据项目绩效考核结果计算支付政府可行性缺口补助金额，也就是建立按效付费的绩效考核机制。以某地下管廊PPP项目为例，该PPP合同中约定，运营期绩效评价在85100分之间的，政府可行性缺口补助据实支付；85分以下每扣1分，政府可行性缺口补助将减少支付100万元；80分以下每扣1分，政府可
6、行性缺口补助将减少支付150万元；低于75分的约谈公司法人代表并限期整改。因此，运营期的绩效考核直接关系着运营期收入能否全部实现，若管理不善则会影响到考核结果，减少运营收益。（六）运营维护安全风险进入运营期后，项目建设风险基本消除，确保运营设备及资产安全运转，防范事故发生是运营管理的重点。例如某地下管廊项目运营的工作重点，是保障廊内设备的正常安全运转，特别是管廊高压电力舱、燃气舱的安全管理，保证管廊内不发生水灾、火灾、人身安全及环境污染等事故。（七）资金流错配风险运营期将进入债务资金的还款期，如果收取使用者付费和政府可行性缺口补助的时间滞后于还贷时间，则会出现现金流出与流入时间节点不一致，产生
7、资金流时间上的错配风险。如某地下管廊PPP项目，因投资额巨大，银行贷款按工程进度拨付，运营期每笔贷款本金还款日期不同，且集中在各季度初，贷款利息也按季度支付等；PPP合同约定的政府付费时间为每年年末，现金收入与银行贷款还本付息期不同步。经测算，该管廊项目运营期前几年现金流入不足以支付银行本息及运营成本，而运营后期相对宽松，造成运营期现金流收支存在时间上的不一致，给资金管理带来了较大压力。（八）税务管理风险目前对PPP项目的政府可行性缺口补助的纳税义务问题尚存在一定的争议。对政府可行性缺口补助视为对PPP项目使用者付费不足的补助，或是入不敷出的补贴，会形成是否应纳增值税的问题，前者需缴纳增值税而
8、后者一般不需要缴纳。在企业所得税层面，政府对于基础设施、环境保护等设立了一定的优惠政策，而对于PPP项目公司来说，执行中依然会存在很多障碍，许多优惠政策难以落实，譬如往往因项目公司成立年限或规模问题，使项目公司税收优惠资格的认定困难，认定过程中主管税务机关对于项目公司主体及所处行业的理解上也可能存在偏差。（九）政府信用及政策风险PPP项目运营期时间通常较长，短则10年，长则达到30年。运营期内地方政府由于人员变更，或者财政资金状况限制，可能导致付费义务不能按期履行，这会给施工企业的正常发展带来难以估量的影响。另外，由于国家持续提高安全标准，不断提升环保要求，项目公司的运营成本也将不断变化，直接
9、影响到PPP项目的投资收益。二、PPP项目运营期风险的对策（一）项目决算评审风险的对策为防范决算过程中财政评审及审计的风险，顺利实现预期的投资收益，在建设过程中要注重完善工程资料的收集整理工作，尤其是做好工程过程计价、变更及索赔的各方签认工作。在PPP项目建设之初也可从外部引进造价咨询专业服务机构，对施工图预算、施工过程控制、工程结算等全过程进行专业指导，确保依法合规取得各类审批手续，做到施工管理过程规范有序。对于按照政府方要求增加投资导致出现的概算调整情况，需要完整收集相关文件、会议纪要、签认记录等支持性资料，并积极推动政府方尽早完成概算调整工作，力争尽快完成财政结算评审及审计，确保政府足额
10、付费，保障投资效益的实现。（二）运营管理经验不足风险的对策项目公司在建设初期就要组建专业运营团队，培养专业运营人才，学习借鉴其他专业运营公司的管理体系，真正实现项目建设与运营紧密衔接。根据项目的运营特点具体策划，建立符合PPP项目实际的运营管理流程及制度。为了保证PPP项目的运营质量，项目公司也可依法通过招标程序选择专业运营公司实施委托运营。在这种委托方式下，具体运营事务由被委托的专业运营单位实施，但项目公司仍承担运营责任，接受政府方的运营绩效考核。同时，PPP项目在转入运营期的过程中，要加强与使用者（如各招商入驻单位或使用单位）的协调沟通，对使用者提出的合理化意见要及时解决，运营过程中严格执
11、行绩效考核标准的要求，做到运营人员责任明晰，运营过程严格管控，保证绩效考核达标。（三）市场收益不足风险的对策在PPP项目实施前，施工企业要进行充分的市场调研，做好市场预测，并要求政府承担一定需求风险，可从合同协议中对市场需求不足设定保障措施。如某地下管廊PPP项目合同中约定，入廊率不足风险由政府方承担，运营期入廊费用不能全额收取的，其缺口部分由政府方承担。同样，某高铁综合体交通枢纽PPP项目为应对商业配套需求不足的风险，在PPP合同中设立调价机制，确保每年商业配套保底收入，并由政府承诺商业入驻率，当入驻率低于一定范围招标测算值，每年政府可行性缺口补助予以补偿。（四）成本管控风险的对策重点做好项
12、目前期建设与运营的全面对接，确保运营设备质量安全可控。运营期关注运营设备运行的效率，加强设备的巡检，根据项目运维边界条件提供运营维护服务，做好运营成本测算及运营成本策划工作，避免设备高强度运转或人员闲置，造成运营成本加大。（五）绩效考核风险的对策按照绩效考核结果付费是PPP合同约定的付费机制，保证绩效考核达标并据实收取政府可行性缺口补助是运营期的主要目标。项目公司要深入研究绩效考核办法，按照绩效考核的各项指标要求，做好日常运营管理工作，不折不扣地落实好运营管理责任，保证运营维护工作的质量，确保各项管理考核指标达标，实现运营期的既定收益。（六）运营维护安全风险的对策强化运营管理人员的安全意识，加
13、强安全培训，要求特种作业人员持证上岗，增加专业知识储备，合理设置安全监管平台，加强安全检查巡查。结合项目运营特点，制定针对性保险方案，购买运营期商业保险转移风险，降低设备财产损失。此外，还可通过邀请专家及聘请第三方评估机构的方式，从外部第三方的角度督查、纠正安全隐患，降低项目运营安全风险。（七）资金流错配风险的对策按期偿付银行贷款本息是法定义务，也是刚性约束，项目公司要做好资金的合理配置及调配工作，集中资金预算管理，统筹规划使用资金，防范债务违约。收入方面提前落实资金来源，确保及时收到使用者的付费及政府补助，支出方面严格按照预算控制资金支出，确保资金管理整体受控。（八）税务管理风险的对策目前关
14、于PPP项目的相关税收政策尚处在探索完善阶段，针对实务中政府可行性缺口补助的税收政策尚存在争议，要多向专业税务机构咨询，争取享受地方税务的有利政策，做到合理合法避税。在税收优惠政策方面，积极学习税收政策，落实税收优惠政策，力争享受税收优惠，切实降低企业税负。同时，要做好项目全生命周期税务筹划，密切关注税收政策变化，及时落实到业务实践中。（九）政府信用及政策风险的对策当政府发生违约情形后，施工企业要根据合同约定，及时督促采取延长付费期限、增加付费等相应补救、补偿措施，并取得书面确认资料。如某高铁综合体交通枢纽PPP项目合同中明确约定，在运营期若当地政府发布的政策性文件导致项目公司运维费用增加的，
15、项目公司可进行索赔；某地下管廊PPP项目合同中明确，项目运营期可根据政策对相关维护标准的改变，及时调整收费标准或可行性缺口补助金额，以减小国家政策改变带来的风险。另外，为解决社会资本参与PPP项目的后顾之忧，建议地方政府依法依规将PPP项目支出纳入年度财政预算和中长期财政规划，稳定市场预期，提升社会资本长期投资的信心。三、结束语在国家财政、金融政策日臻成熟完善的今天，施工企业要紧跟时代的步伐，加速转型升级，在不断提升PPP项目运营管理质量的同时，切实防范运营期各类风险的发生，保障PPP项目的经济效益和社会效益。当然，PPP项目要实现长远健康的发展，还需建立健全社会信用机制，增强社会契约精神，加强对社会资本的信用约束，这样才能有效推动PPP基础设施项目的可持续发展。主要参考文献：1刘亚萌，陈晶.PPP项目运营中的风险识别J.管理观察，2017，（2）：24-26.2張春平.BOT模式下PPP项目涉税问题探讨J.税务研究，2018，（4）：31-36. -全文完-
