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1、长三角区域合作中地方政府的作用浅析中共上海嘉定区委党校副教授周全绍内容提要：长三角经济区建设是我国较早启动的区域经济合作项n建设，也是全国最大 的经济区，被誉为中国经济发展的“发动机”。但至今为止，尚没有向深层次合作发展，区 域的资源配置效率及其竞争力都有待进一步提高。关键是要充分发挥地方政府的作用，搞好 产业布局规划，实行制度创新，完善政府间合作机制，优化政府的各项政策，加快区域基础 设施建设等,并逐步推动长三角由区域经济一体化向行政一体化发展，提高该区域的竞争力。关键词：长三角区域合作政府作用所谓区域经济一体化是指在市场经济条件卜，地理区域上比较接近的两个或两个以上的 国家或毗连的儿个城市
2、、地区，充分发挥经济发展方向的同一性、产业结构补性等特点， 实行某种形式的经济联合或组成区域性经济组织来促进生产要素自由流动，加速产业的整合 与重组，实现地区经济联合与协作，从而以整体优势参与对外竞争的过程和状态。长三角经济区是我国提的最早，建设的最早、规模最大、也最有影响力的-个经济合作 区域，经过这些年的建设，硬件和软件两个方面都取得不小的进展。但总体评价，还处于貌 合神离的阶段。一-些专家认为，长三角区域内资本的白主整合和互动，基本巳释放出了自己 的能量。目前已到了这样一个阶段：必须由政府整合构建各类主要的公共服务平台，帮助经 济要素的整合提升层级，进入新的阶段。否则长三角的发展就很难向
3、纵深迈步。政府的务实 合作，己是一个“摆在眼前”、绕不过去的“坎” o本文拟就如何优化长三角经济区地方政 府治理，从而加快长三角经济区的更好更快的发展，作一粗浅分析。一、长三角区域合作的现状长江三角洲经济区，是指在长江人海而形成的扇形冲积平原上，以上海为龙头、由浙江 和江苏15个城市所组成的城市带。后来长三角城市协调会巳经修订其章程，把原先“长三 角协调会由长江三角洲地区16个城市组成”调整为“由长江三角洲地区城市和其他地级以 上城市组成” o按照国务院的界定，长三角经济区就是“两省一市”的16个城市。任何国家和地区,组织经济区域合作的目的都是三个方面:-是优化区域内的资源配置。 通过充分发挥
4、市场配宜资源的基础作用.进一步优化地区经济结构与产业布局；二是扬长避 短，优势互补。即利用各地资源、技术、区位优势等条件，通过加强地区经济合作与协调。 实现共同发展；三是降低发展成本。通过区域内诸多方而要素的整合，以实现优化发展环境、 降低经济主体交易成本和地区经济发展成本，最终全面提升长三角的整体竞争力的Id的。从 以上这些方面去衡量的话，长三角经济区的建设还有不少差距。1、缺乏有效的整体规划。区域合作首先必须在所有相关方充分酝酿、研究、协商的基 础上，制定一个科学而详尽的区域发展规划。但由于种种原因，至今长三角都市圈一体化的 规划尚未出台。包括以长江为主轴的经济协作、产业整合规划在内。这不
5、但相对于珠江三角 洲和渤海经济圈规划和理念上有所落后，而且对于长江三角洲在新一轮国际产业分工和合作 产业梯度转移中有可能失去商机，规划久拖不决势必从全局影响经济区的建设和发展，进而 动摇长三角及沿江城市经济带在我国经济发展中的地位和作用，共至有可能产生新的区域性 恶性竞争和资源的浪费。2、缺乏有效的合作机制。所谓政府间关系，是指多边多级政府之间的利益博弈与权力 互动的一种政治经济关系。改革开放以来，地方政府之间逐渐形成竞争关系。但在特定的区 域合作中，这个竞争应该是有利于提升合作水平和合作层次的竞争。合作，应当是兼容竞争 的合作。竞争必须以合作为目标和导向，合作是竞争的内在要求。合作必须以竞争
6、为前提和 基础，竞争是合作的必由之路。合作不会消除竞争，也不能代替竞争。而竞争不能妨害合, 更不能驱逐合作。长三角区域合作至今仍停留在协调会、治谈会这些浅层次的合作关系上, 缺乏有效的合作机制。其主要表现一是区域合作政策行政角度的要求多，制度性的安排少; 二是区域合作始终未能摆脱道义上的约束，利益机制的激励少;三是区域合作关系的规范化、 科学化不够，形式上的规定多，实质性的约束少；四是区域合作的相关配套政策供给不够, 使地区间的竞争关系和协作关系出现严重的不对称；五是区域政策未能根据区域经济发展的 新情况及时予以调整，应对措施不够；六是区域合作政策的政策目标的重点问题、重点区域、 重点领域不够
7、明确等等。3、缺乏科学的产业分工，产业同构化严重。因区域整体协调不足及区域内部自然禀赋 类似。都市圈内各城市的功能不明确，产业整体布局不规范，产业结构趋同现象严重，同质 竞争现象愈演愈烈。制造业结构雷同已成为长三角-体化的最大难点和障碍。上海与江苏的 产业结构相似系数为0. 82,上海与浙江的相似系数为0. 76,而江苏与浙江的相似系数竞 高达0. 97。在长三角经济圈“十五高新科技产业发展规划中，集成电路产业的同构性达 35% ,纳米材料为48% ,计算机网络为59%,软件产业为74%。城市之间亦是如此。据 调查，在相距不远的15座城市中，有11座城市选择汽车零配件制造业，有8座城市选择石
8、化业，12座城市选择通信产业。4、中心城市的辐射作用不明显。上海在长三角经济区的16个城山中属于第一层级，南 京、杭州属于第二层级。位于江、浙两省的其它城市属于第三层级。但从长三角城小群的布 局来看，江浙的主要城市都围绕在上海周围，既支撑看上海大都市圈的形成，也与上海存在 着客观上的同构竞争。这一竞争在产业发展方面尤为突出。尽管上海整体上仍居领先地位, 但这种领先的优势明显缩小。目前上海除了在金融、汽车和成套设备制造、航空航天等领域 拥有一定的领先优势外，其它产业领域与苏州、无锡、杭州等城市基本处于同级水平。长三 角城市在产业分工中并未形成梯度层次，同质竞争现象愈演愈烈。制造业结构雷同巳成为长
9、 三角一体化的最大难点和障碍。如何发挥中心城市的辐射作用，以形成点轴式的发展模式, 对于带动整个长三角的发展至关重要.比如对于长三角如何选择城市圈发展道路，有两种意 见，一种是传统的以中心城市为核心圈向外摊大饼式的发展。另一种发展道路就是体现功能 差别，错位发展的道路，至今未能统一意见。5、区域内城市间的不良竞争严重。一个密切联系、相互依存的经济区域，应该是由若 干不同等级的城市和地区组成的整体。这些不同的城市都有自己的地方利益，存在竞争关系。 但这种博弈只有在“合作博弈”中才能实现共赢，否则就可能陷入“囚徒的困境”。目前在 长三角区域中，不少地方展开一轮乂一轮的你死我活的竞争。如在资源的配置
10、上互相拆台， 在招商引资上，竞相抛出优惠政策恶性竞争等等，不一而足。二、长三角经济区地方政府在区域合作中的作为刘易斯认为；“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的。”一个国 家内部区域的发展也是如此。在竞合式经济一,体化进程中，长三角地区各成员政府既有通 过竞争追求自身利益最大化的需要.也有通过合作追求区域利益最大化的愿望。因此。各地 方政府在加快长三角地区经济一体化的进程方而扮演着关键性的角色。1、正确定位合作主体相互关系，优化产业布局。长三角地区政府间关系本质上是一种 竟合关系，该地区经济一体化则是一种竟合式一体化，竟合式一体化是竞争与合作相容的一 体化。按照这种理解，区域合
11、作中的各个主体（城市）就应该坚持差异化发展的原则，从区 域整体资源配置效率最大化的高度，从各成员主体的具体特点出发，合理分工，追求各个城 市个性化发展。美国的以纽约为中心的东海岸城市带、日本的以东京为中心的日本城市圈之 所以获得成功，成为典型的经济最发达地区，就在于各城市都有自己的个性特征，都有占优 势的产业部门。长三角城市圈也应这样，以中心城市为龙头，务个城市根据各自的比较优势 明确自己的战略突破点，扶持发展自己的优势产业，形成若干增长极，由此向腹地扩散。因 此经济区中的各合作方应该在合作中发展，在联合中竟争，以构成一个既有分工乂密切联系 的长三角优势互补的有机整体。2、提供必要的制度供给。
12、制度经济学代表诺思认为，经济运行效率较低的根源就在于 制度设计和实施的滞后。根据林毅夫的分析，制度供给有两种，一种是诱致性的，即它由个 人或一群（个）人，在响应获得机会时而自发倡导、组织和实行的制度创新和供给；一种是强 制性的，即由政府命令和法律引入和实行的，长三角地区经济一体化制度建设不可能通过依 靠诱致性制度变迁来实现。而必须发挥地方政府在强制性制度变迁中的作用。一是制定区域 合作的章程。区域经济合作章程是指按照区域经济合作政策的要求，将权利与义务相结合而 形成的，由区域经济合作方共同制定并认W的，规范区域经济合作关系和规定区域经济合作 目标、手段、方法、途径、内容的一套制度性规范的总和。
13、它对区域经济各合作方其有约束 力和保障力。是保证经济区有序运转的最基本的制度。二是建立有效的区域经济合作组织。 制定区域经济合作组织是在一定章程或规则的引导下，由一组权利和义务的约束和激励所形 成的，国内跨地区、跨部门、跨行业的实体型或松散型的组织机构。这种组织应当有自愿形 成的也有按规定形成的、有实体型的也有非实体型的。形式可以多样，但必须有工.作ri标和 任务的具体要求，并使之有一定的对区域经济活动的协调权，否则，合作的内容就可能是纸 上谈兵。三是制定区域合作的指标及其考核办法。在现有的行政管理体制下和干部制度下， 政绩评价指标实际上是提高政府治理绩效的重要工具。将x域经济合作成效作为政府
14、政绩评 价指标之一，如采用经济发展区域相关率指标，对内开放度指标，区域合作项目指标等作为 评价政绩的必要标准，可以从根本上形成区域合作的激励机制，鼓励各级政府将扩大对内开 放，加强区域联合作为重要的工作目标，从而有效地推动区域合作关系。3、完善区域合作机制。第一，建立长三角区域经济合作的信息公开和沟通机制。其中 最主要的是政策或决策信息。信息经济学认为，达到帕累托效率最优状态的条件是拥有完全 信息因此各区域之间经济政策和相关措施的尽可能公开，可增加经济合作中的可预测性, 最大限度地减少由于相互信息封锁而导致的合作风险。因此要通过各种信息渠道定期地、规 范地、无保留地、详尽地将本区域的经济政策信
15、息发布出来，接受公众监督、查询、了解、 分析、评价。这样，既可以监督具有地方保护主义色彩的劣质“土政策”，也可以鼓励促进 区域合作的优质政策的创新。信息互动，特别是地方性局部区域政策信息的公开是建立区域 经济合作机制的基础性措施。第二，建立长三佑区域合作的行为约束机制。这个机制的构成 有：区域合作章程中明确的行为惩戒条款，包括区域合作务方在合作关系中成遵守的规则、 在违反区域合作条款后应承担的责任、对违反区域合作规则所造成的经济和其它方而损失应 做的经济赔偿规定；建立一种区域合作冲突的协调组织，负责区域合作中的矛盾和冲突的裁 定；中央政府通过相关的政策和法规对区域合作关系进行规范，对区域合作中
16、的非规范行为 作出惩罚性的制度安排。第三，建立长三的区域合作的利益表达和协调机制。按照博弈论的 观点，作为制度交易博弈的行为主体，各方关注的都是自己一方的现实和未来利益。这也是 区域合作方追求的合作目标实现本地利益最大化.只有提供这样一个利益表达和诉求的 平台，才可能把合作的内容落在实处。4、政策的优化。区域经济一体化或合作，必须首先是各合作方政策的一体化或者对接。 如此才能为经济区的顺利发展提供必要的政策环境。首先，要清理阻碍生产要素在整个长三 角区域顺畅流动的地方政策。比如产业进入的规定、劳动就业的地方歧视性规定、地方.性税 费政策、就医入学及其他社会保障政策、各种经济和社会事项的审批政策等。其次，根据经 济区发展规划和章程，在充分协商基础上，制定区域统一的相关政策，以促进长三角经济区 的迅速发展。5、加快基础设施的投入和建设。根据区域经济学理论，在一定的区域范围内，区域的 各单元空间的相互作用必需具备三个基本条件。一是区域各部分之间的互补性。空间相
