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1、浅析加快政府职能转变中非政府组织的作用作者：摘要：政府职能转变，是指政府根据社会政治、经济、化发展的 需要，及政府管理能力与方式的变化对政府职能结构的不断调整。非 政府组织（简称 NGO,即 Noniovernmental rganization）作为 一-项重要的组织创新和制度创新，是民间性、志愿性、非营利、非党 派的社会组织。20世纪80年代，随着改革开放的深入和市场经济的 不断发展，我国社会生活发生了深刻变化，出现了一系列新的社会问 题和社会需求，由于政府与市场本身的局限性，难以全面有效地解决 这些问题。作为“第三种力量”的非政府组织应运而生，在解决“市 场失灵”和“政府失灵”造成的社会
2、问题中，扮演着重要的角色。因 此，在大部制改革的推行下，必须大力发展非政府组织，使之承担相 应的社会角色，才能避免政府从有关领域退出后出现的职能缺位。本 文将从发展非政府组织在政府职能中的作用，存在问题以及解决策略 等几方面来浅析我国政府职能转变中的非政府组织。关键词：政府职能非政府组织一、发展非政府组织对于政府职能转变的作用（一）整合社会各阶层利益需求。非政府组织是多元化社会管理中的媒介体、缓冲带、安全阀、稳 压器和调解所。非政府组织建立起政府与公民之间的对话、协商和沟 通机制，汇集来自社会各阶层的意见，成为沟通党和国家与人民群众 之间关系的桥梁和纽带。非政府组织作为社会组织，代表着一定的利
3、 益群体，并向政府表达各自的主张和要求，维护各自的利益。政府可 以通过各种非政府组织平衡社会群体的利益，沟通政府与各类利益群 体之间的关系，传递政府的各种信息和主张。各种非政府组织一方面 及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达政府， 另一方面又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。 在此过程中推动政府与公民的全面合作。（二）弥补市场失灵和政府失效。市场和政府分别是私人领域和公共领域的主导力量。针对在经济 社会发展中最早出现的“市场失灵，人们提出公共物品的提供必需 要某种强制性力量的介入。政府通过向个人征税，强迫每个人都来分 担公共物品的成本。但是，政府也会失效。如政
4、府提供公共物品倾向 于反映中位选民的偏好，即公共物品单一化、标准化。而事实上人们 的对公共物品的需求是千差万别的。而且政府还出现了寻租行为，以 及在提供公共物品方面的浪费和低效率。在政府失效和市场失灵同时 出现的情况下，有一个新的组织形式能够更好的提供公共物品，即非 政府组织。它们提供市场无法提供而政府有不便提供的公共物品，协 助政府更好的实现公共物品的提供，从而提高了公共事业的服务质 量。非政府组织的发展有利于政府善治的实现和社会秩序的整合，尤 其是对公民的政治参与、政治公开化、公民自治等具有重要意义。（三）承担微观社会服务和管理职能。各类非政府组织，既可发挥不同于政府的社会事务管理功能，乂
5、 可履行有别于一般商业经营的社会服务职能，为政府职能转变提供了 广阔的社会空间。比如信息中心、研究及咨询、评估机构等为市场活 动提供咨询、技术服务的中介组织，可以为企业提供多方面的信息、 咨询等服务，这类中介组织在一定程度上是经济发展的一种要素，能 够提高经济效益和资源的配置效率。会计师事务所、律师事务所、公 证和仲裁机构等对社会运行进行监督的组织，可以提供特定的服务， 维护市场经济的有效运转和社会稳定。行业协会、同业公会、商会等 行业自律性的中介组织，通过制定行业发展准则，可以规范内部企业 间的竞争，维护行业整体利益。商品检验、质量检测等监督市场行为 的中介组织和经纪商、典当行、拍卖行、人才
6、交流中心等市场交易中 介组织，可以直接为市场交易活动的顺利开展提供方便和服务，降低 市场交易费用。二、非政府组织在我国的发展及其存在的问题依照相关法律规定，我国的非政府组织分为社会团体、基金会和 民办非企业单位三类。据民政部门统计，目前我国有各类非政府组织 40多万个，其中社会团体21万多个、民办非企业单位17多万个、 基金会1300多个。此外，社区非政府组织发展也很快。过去大家是 单位人，现在逐步转为社会人、社区人，大量的时间在社区里度过， 社区生活越来越丰富，产生了很多社区非政府组织。我国的非政府组 织已经广泛活跃在科技、法律、教育、文化、卫生、就业、体育、环 保、社会服务、经济服务等社会
7、生活的各个领域，为人民群众参与经 济、政治、文化、社会生活提供了重要载体和途径。当前非政府组织 发展中存在的主要问题：（一）管理体制不健全。目前我们对非政府组织存在双重管理体制。主要特点是负责非政 府组织管理的机构是双重的，即政府对非政府组织的登记注册和业务 管理，实行登记管理机关和业务主管单位双重审核、双重监管的办法, 形成宏观方面的登记管理和微观方面的业务管理双管齐下的严格体 制。这种管理体制有其合理性，但对非政府组织的发展构成了i些实 际的困难：双重领导，部门之间分工不够明确，致使非政府组织难以 有效地开展活动；双重管理主体，导致非政府组织注册手续复杂，运 作困难。（二）职能定位不清晰。
8、突出的特点是政社不分，官办色彩浓厚。我们现有的非政府组织 有很多是从政府行政部门转化而来的，虽然名义上与行政部门脱钩， 但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势，非政府组织 的办公场所、经费完全依赖业务主管部门，反过来业务主管部门也对 非政府组织的人事、财务等工作加以干预，带有浓厚的官办色彩。这 些组织由于紧紧挂靠在政府有关部门，实际上成了政府的办事机构。 在政府简政放权的机构改革过程中，本应转移给非政府组织的职能还 没有很好的转移，造成非政府组织在履行自己的职能时不能到位。一 些非政府组织习惯于像政府部门一样依靠权力处理问题，而不是以非 行政权力的方式来解决公共事务和经济交往中出现的
9、问题。（三）自身建设滞后。非政府组织从业人员素质偏低，知识结构不合理。从有关部门的 统计情况来看，尤其是医疗、卫生、房地产、职业介绍等行业的非政 府组织，专业人才缺乏，年龄老化严重，人员知识结构不合理、法律 意识偏低。非政府组织规模偏小，专职人员比重少。规模小、人员少、 专职人员比重低，非政府组织就难以承担重大的中介项目，在咨询评 估、预测、质量检验、检疫等领域难以适应市场经济发展的需要。另 外，非政府组织资金来源单一、经费缺乏。清华大学NGO研究所的 一项调查表明，政府提供的财政拨款和补贴几乎占了非政府组织所有 来源的50%,居第二位的是会费收入，占21.2%,第三位的是营业性 收入，占6%
10、,第四位是企业提供的赞助和项目经费，占5.6%。资金 的问题严重制约了非政府组织的发展。三、解决非政府组织发展策略(-)行政机关不是社会公共产品的唯一提供者一个社会要健康和谐的发展，需要公用设施、国防、法律等，经 济学将这些产品定义为公共产品。公共产品自身的特性决定其提供者 必须是非营利性组织。在传统社会，公共产品的提供者是政府(行政 机关)。在现代社会，虽然提供公共产品仍然是政府的天职，但并不 意味着政府是惟一的提供公共产品的部门，市场和非政府组织也可以 参与公共产品的生产、供给和服务。在我国，许多事业单位以及人民 团体都在行使一定的公共职能，并且政府职能减少，非政府公共组织 职能增加，也是
11、社会经济发展进步的一个普遍规律。所以，将提供 公共产品这一职能仅限于政府机构，一提公共职能就想到政府机构， 这不符合理论发展的要求，也不符合国内的实践。（二）从“万能政府转向“有限政府在计划经济体制下，政府职能无所不包，有学者形象的比喻“政府的手伸进老百姓的被窝里”。在这种“万能政府”思维指导下，政 府部门什么都要管，相应的，出了什么问题也都是政府的责任。实 事已经证明，政府不是万能的。随着经济和社会的发展，公共需求使 得政府职能急剧扩张，政府机构由此显得膨胀臃肿，效率降低，政府 运作成本扩大，社会不堪重负，由此形成行政管理能力下降，群众不 满意度增加。有所不为才能有所为，在此情形下，有限政府
12、开始得到 世界各国的认可并付诸实践。（三）政府职能退出的领域应由社会相关组织介入现代社会一般可区分为三大部门：政府、企业、非营利的社会组 织。建立有限政府的改革目标，要求政府部门退出企业和社会组织的 具体管理，要将本来不属于自己的职能转移出去。这就需要一个可依 赖的组织承接从政府导出的社会公共职能，如果社会公共组织缺位或 者不到位，社会将要付出沉重的代价。从国外的经验来看，非政府组织是移出的公共职能的合适承接 者，而且这已成为未来社会发展的趋势。我国的非政府组织由于二十 世纪八九十年代经济体制的转轨和政府职能的转变而得到了迅猛的 发展，其作用和优势在我国的对外开放、融入国际经济的浪潮中已初 步
13、显现。但是我们必须清醒的看到，由于过去我国对非政府组织作用 重视不够，在一定程度上制约了非政府组织的发展，因此我国的非政 府组织还达不到应有的实力和数量，其在国内国际事务中发挥的作用 还远未达到国外非政府组织所起到的作用，其潜力巨大。从我国近几年的实践看，原来由政府行使的职能，在市场经济体 制下，归还于市场和社会组织，取得了很好的效果。比如，以前棉花 在政府的直接管理下，一抓就死，一放就乱。现在棉花市场放开，通 过行业协会的自律管理，既维护了棉花市场的稳定，又避免了政府直 接行政干预。参考文献：（1）张俊辉 新时期地方政府职能转变【M】.四川人民出版社2006年第-版 296页（2）杜创国 政府职能转变论纲M .中央编译出版社2008年125页（3）林修果非政府组织管理【M】.武汉大学出版社第1版（2010年5月1 日）96页（4）叶常林 非政府组织前沿问题研究【M】.中国科学技术大学出版社第1 版（2009年7月1日）154页
