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1、学院自治：大学内部治理结构优化的路径选择摘要：现代大学内部治理结构的困境是行政权力与学术权力的失衡。 改革的核心是分权和制衡。教授治校、教授治学等横向分权都无法落到实 处，而纵向分权，实施学院自治是改革路径，即：学校党政、职能部门、 学术权力机构下放治理权，让学院教授委员会行使学院决策权，院长行使 执行权，学校党政领导集体及全院教职工行使监督权，从而形成分权与制 衡的大学内部治理结构。关键词：行政权力；学术权力；教授治校；教授治学；学院自治学院自治思想源于大学自治。西方大学自治的历史与传统悠久，并不 断演化、弱化。中世纪的大学自治是大学在与教会、封建统治阶级斗争过 程中争取到的特权；19世纪德
2、国大学的自治是保护学术自由的自治而随着 大学社会服务职能的出现，美国大学成为高等教育发展的主流，在市场化、 法人化的影响下，越来越多的主体对大学内部治理产生不同影响。“在最 传统的教学和科研领域，外界直接和间接控制的触角也伸了进来，教什么 和如何教是教授的权利这一信条已受到挑战。”于是，在多元化的影响下 形成了共同治理的大学内部治理结构。所以，严格意义上的大学自治已经 不符合大学发展实际了，但对学术权力、学术自由的保护仍应是大学治理 结构的核心。从我国当前大学发展的实际来看，外部制度环境越来越有益于大学的自主性和学术自由性。“高等教育管理权作为一种公权力，主要掌握在政 府手里。但是，由于我国公
3、立高校的事业单位性质，在实际操作中也行使 高等教育管理权，成为高等教育管理权的实际行使主体之一。这就势必造 成高等教育管理权主体间的冲突。”为缓解这种冲突，政府采取的措施主 要是放宽对大学的管制。教育行政管理体制的多次改革，都凸显扩大高校 办学自主权。国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)、党 的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定中都明确提出“推进政校分开管办分离”、“落实和扩大学校办学自主 权”等改革措施，因此大学内部治理结构改革面临着越来越美好的外部环 境。“描绘理想意义上的大学精神及其应该承担的社会职能并不困难，但 是探索一种大学治理结构，
4、使大学精神及其承担的社会职能具有现实可操 作性，实在是个难题。”大学自主权的增加并不必然带来现代大学制度， 相反，这表明现代大学内部治理结构改革异常重要和紧迫。对我国高等教 育来说，无论是宏观的政府层面还是微观的院校层面，分权是重要的改革 目标，通过行政权力让渡学术权力、学校权力让渡学院权力，构建大学内 部政治、行政、学术三大核心权力相互合作的运行机制。、横向分权：误区与困境大学内部横向分权是在学校不同治理组织间的分权，核心是政治、行 政和学术三大权力的重新配置。政治权力是党对高等教育的领导权力，主 要通过党委会及其常委会行使;行政权力是以校长为代表的大学行政管理 者所拥有的权力，通过与教育行
5、政机关相对应的相关职能部门以及学院来 实现；学术权力是以教授为代表的教师所拥有的权力，主要通过大学内部 正式学术组织机构来实现。在大学内部治理过程中，政治权力基本不涉及 具体业务，其他权力诸如学生权力、社会权力等对当前我国大学运行的影 响较小，行政权力与学术权力的冲突、失衡是制约大学发展的主要因素。 正如美国学者伯顿?克拉克所认为的，大学是学科和院系组成的矩阵结构, 实现二者各司其职、各尽所能，是现代大学治理的基本挑战。行政权力具 有扩张属性，大学的行政组织在提高效率、保障大学秩序、服务师生等方 面做出了积极贡献，而师生甚至学术组织也越来越依赖于行政组织所带来 的便利。行政权力的过分扩张，导致
6、原本应该促进大学目标实现的行政管 理成为阻碍大学发展的主要因素。行政活动追求技术理性和工具理性，在 效率目标指引下，量化管理方法在大学内部尤其在学术领域的大量运用， 迫使教师服从非学术权力为学术劳动制定的工作规则，将“极具个性化的 学术活动解构为高度标准化、常规化的技能活动”，“绩效、效益、成本一 收益等定理堂而皇之地走入学术领域二学术不再是源于教师的兴趣、爱 好和好奇心，而是谋生、获取利益的手段，学术的功利化，学术水平的降 低，学术权力的边缘化就不难理解了。学术权力与行政权力的关系问题是 完善公办高校法人治理结构的主要问题，在前期讨论高校“去行政化”改 革的文献中不少人提出建立类似于欧美的大
7、学治理结构，即组建教授会或 治理委员会等，实行教授治校或教授治学的治理模式，这是横向分权。美 国公共行政协会主席艾伦？罗森鲍姆教授认为，关于分权存在不少争论， 不少国家常将分权、放权、权力的条条分割等混淆在一起，单设行政机构 保持中央对项0的控制，而真正意义上的分权是将职责和资源下放给上对 中央政府负责、下对民众负责的独立地方行政机构。在这个意义上，真正 的分权不是横向而是纵向的，将权力的横向配置当作分权是一个误区。实践中，行政权力向学术权力让渡，实施教授治校或教授治学也是很 难实现的。“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待 它。就像战争意义太义大,不能完全交给将军们决定一样，
8、高等教育也相 当重要，不能完全留给教授们决定。”从西方大学治理模式的改革和发展 来看，以德国为代表的欧陆模式正在由教授治校向教授治学转变，以美国 为代表的英美模式中，教授治学在不断强化。所以横向分权的现实困境是: 一方面，教授治校对现代大学而言是行不通的；另一方面，缺乏治校基础 的教授治学并不能有效实现教师的权利诉求。“在研究型大学里，教师们 拥有发挥决定性影响的能力，但他们通常太缺乏组织性，而且对权力也太 缺乏兴趣，以至于无法发挥这种影响;而在一所综合性大学或者一所社区 学院里，作为个体的教授们很容易被替换，因此他们的权力就要小得多二 所以不管是在研究型大学还是教学型大学里，学校学术权力机构
9、都很难发 挥作用，那么大学治理结构与现状并无区分，仍然是政治权力和行政权力 在大学所有领域发挥支配作用。此外，行政权力与学术权力是相互交织的, 大部分治理行为都是行政权力和学术权力共同发挥作用的过程。大学行政 权力与学术权力的主体构成也是相互交织的，掌握行政权力的行政领导， 几乎都是具备相当学术能力的专家行使学术权力的学者往往都担任着一 定的行政职务。他们在讨论诸如教师职称评审、教学能力、学术水平等具 体问题时很难说他们行使的是行政权力还是学术权力。鉴于我国大学缺乏 学术自治传统以及目前大学内部治理实践，横向分权很难实现学术权力实 体化。学术权力虚化后，分权就流于形式，也就起不到监督制衡作用。
10、所 以,大学内部横向分权，实施教授治学仍无法摆脱当前我国高等教育治理结构的困境。二、纵向分权必要性与可行性伯顿?克拉克认为，“过于集中的权力成了高等教育系统运转过程中的 最大危害”。控制权力垄断的方法除了明确界定权力、加强监督外，通过 分权实现权力间的分立与制衡是一种重要的方法。国家赋予大学更多自主 权，大学亦应不断下放权力，让学术组织、基层教学单位掌握更多的权力, 让学生、教师等不同主体拥有更多的权力。因此，高校下放权力给学院跟 政府下放权力给高校具有同样的意义，而且前者使后者变得更有意义。实 施纵向分权，在校、院、系三级组织间进行分权，将权力落实在学术、学 科上，更加符合大学内部治理的需要
11、。第一，纵向分权更加符合大学“底 部沉重”的组织特性。现代大学科学研究、人才培养、社会服务等基本职 能的实现都是建立在知识和学术研究上，知识的生产、学术的创新都不是 依靠“自上而下”的行政命令完成的，而是一种自觉、自愿行为，所以管 理上应是“自下而上”的、重视基层的策略。赋予学科、专业、师生员工 更多的自主权，是激发自觉、自愿创新行为的必要条件，实施纵向分权是 必然选择。第二，纵向分权符合学术权力的特点。学术权力是扎根于学科 专业的，由于学科、专业的差异性，超越其学科专业范围，大部分教授都 不再是专家。“在大学内部，流行的观点可以概括为知识即权力 知识最多的人有最大的发言权，没有知识的人无发言
12、权。”大学的学术权 力机构，诸如学术委员会、学位委员会等，其委员们在讨论其他学科专业 学术问题时都不能称之为严格意义上的专家和掌握知识的人，所以其权力 赖以存在的基础是不牢固的。加之学术评价的个体性、主观性，大学的学 术权力被架空，或者沦为行政权力合法化扩张的工具也就在所难免了，而 纵向分权则能够克服学术权力的局限性。第三，纵向分权能形成权力制衡。 纵向分权能够创造更多的市民空间和更多的权力中心，从而分割作为事实 上或潜在的唯一最有权力的机构一一政府的权力，促进政府民主行政。大 学内部治理亦是类似，学校与学院的分权、行政权力与学术权力的分立是 形成制衡的基础。在学院适度分权，能有效制衡学校权力
13、，院教师控制基 层学术权力，形成自治、自由、独立的学术精神，也能有效控制行政权力 的泛化。以校长为代表的行政组织在大学内部掌握最多的权力，他们倾向 于集权。只有从纵向上向基层组织、教师、学生分权，为学院、教师、学 生提供政治技能和参与政治能力提升的实践机会，才能培养学院权力、学 术权力、学生权力等更多权力中心，从而制衡行政权力，形成民主、合作 的大学内部治理体系。第四，纵向分权能促使行政权力I口I归服务行政。大 学存在、发展及永恒的理论与实践逻辑都是学术，行政权力、社会权力等 不过是大学国家化、职能扩展化之后衍生出来的权力，学术权力是多元权 力的中心，行政权力不能支配学术权力，而是服务于学术权
14、力的。“大学 即大师”、“一切为了学生”、“学生中心”等更多的是停留在理论、口号层 面，大学行政并没有很好地服务于大师、教师和学生，主要原因是学术权 力缺乏实质性话语权。只有纵向分权才能促使行政权力回归服务行政。第 五，纵向分权是教育行政管理体制改革的精神实质。党和国家不断下放管 理权限，扩大高校办学自主权，目的并不是要让大学校长代替教育行政主 管部门掌握更大权力，而是要解除大学、学术发展的束缚，激活大学办学 活力，激活学术创造活力。办学、学术创造都要依靠全体师生，所以大学 有必要不断分权，做好管理重心下移，抓大放小，注重战略目标和政策引 导，让基层管理组织拥有更多的自主权，激活基层活力。大学
15、作为一个法人需要与政府、社会、行业发生越来越多的交流，让 教授掌握全部权力并非最优选择，但学院自治是可行的。第一，学院首先 是一个学术性基层单位。“学院是大学内学术事务最为集中的地方，或者 说学院的事务基本上是学术事务”最起码可以说学院基本不涉及纯粹的行 政活动，所以学院决策可以交给学者，不会产生学者因缺乏行政管理业务 知识可能导致的决策失误。这为实施教授治院创造了前提条件。第二，行 政权力对教师影响较小。大学中对教师的教学、科研、教研等都会有相关 规范要求，但在教师个人微观领域，其影响并不大。如大学都会有教师教 学规范方面相关文件，除非涉及教学事故认定，否则教师上课中并不会对 照学校制定的教
16、学规范逐条进行。也正因为如此，学校的行政命令、指令 对教师影响不大，教师掌握学院决策权后能自觉抵制行政不当干预，优先 尊重学院的学术性质，保障教师的学术权益。第三，教授在学院是“知识 最多的人二学校学术权力机构掌握学术决策权后会带来学科局限性的尴 尬。大学具有各种学科门类，由每个学科门类一两名学者组成的学术权力 组织对金校学术问题进行决策是缺乏科学依据的。如学校学术委员会区分 几名化学学科老师学术水平的高低，让学文学的、历史学的、教育学的文 科教授去投票，显然是不科学的，学术权力机构的权威性也会逐渐降低。 而学院是由相同或相近学科专业组建而成的管理实体，学院学术活动相比 学校学术活动而言更具有共同性，学院的学术权力更具有普适性，学院的 学者是该组织该领域或相近领域“知识最多的人”（起码不是知识最少的 人），所以在学院可以让学者作为最有发言权的人，掌握更多的决策权, 实现学院自治。三、学院自治：路径与制度学院自治在这里是指大学二级管理机构（学院）实施教授治院，即学 院层面的教授委员会在学校党委和行政确定的总体目标
