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1、胡光志 田 杨：我国农民工养老保险转移与接续存在的问题及法律对策2009年3月5 |：| 16:17新闻中心（阅读:643次）*胡光志田杨（重庆大学，重庆400044）摘要：农民工养老保险转移与接续机制的缺失是我国目前经济发展中遇到的一个突出 问题。本文分析了我国农民工养老保险转移与接续的现状、存在的问题及原因，并提出 了建立全国统一的农民工养老保险制度、将农民工养老保险金纳入全国统筹、分区分级 确定缴费基数和缴费费率以及设置统一、高效的转移与接续程序的立法建议。关键词：农民工养老保险养老保险的转移与接续有一份可靠的养老金，是大多数进城务工者的愿望。一项有关沿海地区农民工社会 保险的调查表明，
2、农民工希望参加养老保险的意愿最强烈，而在国家逐渐将农民工纳 入社会养老保险体系后，却出现了原本最需要养老保险的农民工缺乏参保热情，甚至退 掉养老保险的现象。虽然导致农民工退掉养老保险的原因是多方面的，但其中最直接的 原因则是我国农民工养老保险转移与接续制度的不健全。如何从立法上解决这一问题， 这是目前农民工养老保险制度构建中亟待解决的一个重要课题。一、我国农民工养老保险转移与接续的立法与实践考察农民工养老保险转移与接续的立法与实践状况，是分析、解决农民工养老保险 转移与接续问题的一般逻辑起点。从目前情况看，无论中央还是地方都有一些农民工养 老保险转移与接续的政策或法规，而在实践中，一些地方则进
3、行了农民工养老保险转移 与接续的实际操作，下面分述之。（一）现行有关农民工养老保险转移与接续的政策、法规2001年国家劳动和社会保障部发布了关于完善城镇职工基本养老保险政策有关 问题的通知，对城镇企业的农民合同制职工参加城镇职工基本养老保险问题作了具体 说明，对农民工参保、转移及退保做出了规定。该通知指出：“参加养老保险的农 民合同制职工，在与企业终止或废除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险 关系，保管其个人帐户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照 省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人帐户个人缴费部分一次性支 付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新
4、就业的，应重新参加养老保险。农民合同制 职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限不满15年的，其个人帐户 全部储存额一次性支付给本人。”2007年，国务院关于解决农民工问题的若干意见 明确指出：“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移, 并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳 定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民 工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移 与接续的办法。”我国进城农民工流动频繁，职业和工作单位变换的比例很高。根据有关研究，在一 年
5、之内，农民工发生职业流动的比例超过50%；农民工在一个地方工作的平均时间为 23年。因此，除了国家的各种规范和政策外，许多地方政府考虑到了农民工流动性 强的特点也对农民工养老保险的转移与接续作了规定。如2007年10月26日，江苏 省政府办公厅卜发的江苏省灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施 办法中指出：“对于农民工跨省流动的，要按规定转移基本养老保险和个人帐户资金。 对外省户籍农民工无法转移接续养老保险关系的，可将个人帐户储存额一次性支付给本 人，同时终止其养老保险关系；对我省户籍农民工无法转移接续基本养老保险的，仍在 原参保地继续参保。”实施办法中还规定：“参保农民工在省内流
6、动，距法定退休年 龄5年及以上或返回户籍所在地，有关社会保险经办机构应及时办理基本养老保险关系 转移接续，不再采取一次性终止基本养老保险的办法。”如青岛市规定：“参加本市城镇 职工基本养老保险的农民工离开本统筹地区重新就业的，经本人申请，社会保险关系可 以转入本人重新参保地。”深圳市在2000年12月修订的深圳经济特区企业员工社 会养老保险条例中规定：“外来员工与1992年8月1日以后参加丁作的深圳市户籍 员工一样，必须在达到国家规定的退休年龄前实际缴费年限累计满15年，才能在退休 后享受基本养老保险待遇，按月领取由基础养老金与个人帐户养老金构成的基本养老 金；外来员工如果达到国家规定退休年龄
7、，但累计缴费不满15年，或在退休前调出、 辞工离开深圳特区，个人帐户积累额将全部转入当地社会保险机构或全部退还本人。” 在2002年9月1日深圳经济特区企业员工社会养老保险条例若干实施规定 中规定：“未经本市劳动、人事部门调入而在本市工作的人员（含将户籍迁入本市的）， 其缴费年限按在本市实际缴纳养老保险费的时间计算，未在本市缴费的工作时间不视为 缴费年限，转入的养老保险金存入个人帐户。”再如，2006年1月1日起施行的珠 海市社会养老保险条例规定：“非经本市组织、人事、劳动保障部门批准调入、户口 迁入本市的被保险人，转入前的连续工龄不视同缴费年限。”（二）我国农民工养老保险转移与接续的实践状况
8、虽然中央及地方政府在相关政策、法规中规定了农民工养老保险关系转移与接续的 办法，但在实际操作中，农名工养老保险关系的转移与接续存在着难以执行的问题。我国农民工存在流动性强，频繁辗转全国各地打工，大部分都有复杂的工作经历， 也分别在不同城市上过养老保险的特点。现实中，农民工若想“合并”其在各地已缴纳的 养老保险，根据现有的规定，有三种途径可以选择：一是农民工固定在某个城市累计缴 费达到规定的年限；二是农民工流入地的社会保险部门同意接收农民工之前在其他城市 缴纳的个人帐户部分；三是将农民工已缴纳的个人帐户部分转1叫其户口所在地。表ifii上看解决的办法很多，可现实情况却不尽如人意，以致出现了大量农
9、民工退保 的现象。据劳动和社会保障部最新统计显示，目前我国农村劳动力外出务工的规模约为 1.2亿人，在这个庞大的群体中，农民工养老保险的总体参保率仅为15%左右，部分 地区如广东、大连的农民工参保率也只有20%左右。在我国农民工整体参保率很低的 情况下，退保率却逐年攀升。在长三角、珠三的等地的社保管理中心，每天都Tf外地打 工人员前来退保，甚至出现退保人数比办理保险的人数还多的现象，农民工退保俨然已 成风潮。另据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计，截至2006年8月上旬，南京 iljLirf 1600多人取消了社会保险帐户，最多时每天TT 200多名农民工办理养老保险 退保手续；无锡i|j
10、2005年有2559名农民工退保，而2006年仅17月就有3804 名农民工退保。绍兴市2004年退保的农民工为1984人，2006年7刀以前退保的农 民工已有1345人。统计表明，截至2006年9月浙江省累计约有3万多农民工退出 社会养老保险。就是率先在全国推广农民工保险的广东省近来也频现退保高峰，有的 地区农民工退保率己经达到了 95%以上。2004年东莞市有105万人参加了职工基本 养老保险，但仅2005年一年就有40万人次办理了退保手续，基本上都是外来务工者; 在顺德市，一年内退保的外来工巳经超过5万人，退保金额达5000万元左右；深圳市 己经参加养老保险的外来工总数大约50万人，而每
11、年退保的人数则高达12万人以上。 曾有报道，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天600多名农民工排队退保的“热闹”场 面。二、我国农民工养老保险转移与接续存在的问题及其原因农民工养老保险问题本身是我国现阶段城乡二元体制、商业保险和社会保险欠发达 背景下出现的“中国式”问题。深入、全血分析农民工养老保险转移与接续存在的问题及 其主要原因，是正确把握与解决农民工养老保险转移与接续问题的认知前提。（一）各地农民工养老保险政策不统一是农民工养老保险转移与接续难的制度原因现行的全国性政策、法规虽然对农民工养老保险转移与接续有所提及，但都只是对 农民工养老保险转移与接续作了一个框架性、原则性的规定，并没有一个
12、明确的可操作 性的规章制度。目前养老保险立法基本上是以行政法规和部门规章，甚至是以通知、决 定的形式颁布的，立法的形式、立法的层次都不适应新时期维护农民工社会保障权益的 需要。而各地方性规定中关于农民工养老保险转移与接续的规定存在以卜-问题：一是, 虽然在有的省级规定中考虑到了农民工养老保险转移与接续并作了相关规定，但这些规 定仅限于省内转移且只能转移个人帐户的部分，无法从根本上解决农民工养老保险转移 与接续的问题。二是，许多地方政府在制定政策时考虑到农民工流动性强的特点规定了 相应的转移接续办法，但类似这种规定只是地方性法规和文件，缺乏权威性，只能在所 在地有法律效力。三是，有些城市担心过多
13、移入的外来人口在本地退休会给当地社会统 筹资金带来压力，故设立了缶种限制条件，提高了农民工养老保险关系的转入成本，尽 可能地把农民工阻挡在当地享用其退休后的养老保险权益。导致各地政策参差不齐的原因在于没有关于农民工社会保障的统一立法，而全国各 省、市在农民工养老保险问题上认识很不一致，进展也很不平衡，参保的模式也是多种 多样。少数几个城市，如上海和成都虽然同实行综合保险，但上海模式以地域为界，成 都模式以户籍为界，而且在费率和待遇上又不一样，互不承认，在地域之间养老保险关 系无法转移。这种局ifii不利于省级统筹的实现，更不利于全国统筹的实现。山于儿种制 度间缺乏统一、规范的特点，一旦农民工跨
14、区域转移后，个人帐户规模利缴费年限的计 算将成为农民工养老保险关系转移接续的突出问题。（二）现行规定缺乏可操作性是农民工养老保险转移与接续难的技术障碍农民工流动性强，频繁辗转全国缶地打工，大部分都有复杂的工作经历，也分别在 不同城市上过养老保险，那么在现实中，各地方社保部门对于农民工养老保险的转移与 接续是如何操作的呢？如前所述，以深圳市为例，假设农民工甲在江苏打工后来到深圳，在深圳工作一段 时间后要变换丁.作至上海或其他广东省外的城市，而他在工作过的城市都有缴费经历， 此时甲若想继续维持养老保险关系，他可以有三种选择：一是以后接看在深圳累计缴费 满15年；二是其他城市比如上海的社保局同意接收
15、；三是转I口I甲的户籍所在地。表面 上看解决办法好象很多，但这几条路真的可行吗？农民工中的养老保险关系涉及从江苏转移至深圳，再由深圳转移至上海。首先，根 据前述的规定，农民工甲发现要把其他城市的养老保险转移到深圳，TF一条硬性规定， 就是深圳市户口。若不是深圳市户口，就没法在深圳续缴。而转到其他城市累计同样不 容易，因为各地方政府从经济人理性出发，他们并不希望农民工在当地养老，所以农民 工甲没有把握可以取得上海社保局的接收证明。第三是转I可户籍所在地一个遥远的 农村，对于常年在外打工的农民工来说，那就失去了养老保险本来的意义。没有企业为 自己缴纳的部分，就变成了把自己的钱存活期存款。从以上的例
16、子，我们不难看出，日前我国农民工的养老保险制度基本上都只在省、 县、市、区级内实现统筹，且在本地区域内封闭运营。这种低层次的养老保险社会统筹 导致农民工即使参加务工地区的养老保险制度，但由于工作地转移、“返乡”等原因而迁 出该地区时，虽然原则上可以自山迁转社会保险关系或一次性退还保险费，但都只能带 走个人帐户里的金额，而无法带走其务工期间企业为该地区缴纳的社会统筹部分。同时, 当农民工流入新的城市务工时，更不能享受该地区社会统筹部分的福利待遇。这种情况 导致的直接后果就是农民工在务工期间，对统筹帐户的资金贡献被无偿“侵占”，社会保 障利益消解以致流失。因此，农民工理性的选择就是“退保”。（三）地方利益的冲突是阻碍农民工养老保险转移与接续的经济根源由于交保险时个人的8%利企业的20%被分别记入个人帐户利共济基金，因此， 按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人帐户的部分。也就是说，接 收个人帐户，转入地实际上
