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1、公路工程施工中业主监理承包商三者之间的关系浅析1引言我国公路建设自1985年开始红社界银行贷款项H中按照国际惯例试行工程脓理制度，1996 年工程建设监理全而开始实行以来，一改过去政府部门的虹项行政监督和施工单位的自我监 督体系造成的“投资无底洞、工期马拉松、质量尢保证”的状况，建立了政府躲督、补会监 理和承包商自我监督桐结合的全而管理体系，使我同的公路建设有了质的跃，其社会效益 得到了充分的肯定。然而山于诸多客观和主观上的因素，监理制度一直没有形成独立于业主 和承包商之外的、维护双方利益的完全意义上的“社会监理制”。相反，其至成为业主的“雇 员”或“下屈机构”，造成了在公路建设中监理过分依赖
2、于业主的行政命令、维护业主的利 益而忽略其至侵害承包商利益的现象大量存在。更有其者，业主与承包商之问“密切”的关 系，使得：理人员无所适从。这样一来，从根本上失去了监理服务性、公正性、独立性的 特点。2业主监理承包商三者之间关系之现状综观近年来公路建设市场的混乱局而，业主、躲理、承包商三者之问的关系出以下几种情 况：（1）业主控制合同管理和建设资金的支付，监理控制工程质量和工程进度，出于资金等 问题，承包商处于被舱督管理的状态。其具体做法是：社会监理在理承担质量、进度，合同 和费用（含监理费用）山业主控制，在这样的管理模式下，费用管理成为工程建设中的首要 才盾集中点。承包商完成一定的工作后，工
3、作内容、工程昴和费用申报要经过合同段监理组、 驻地处、总临代表处、业主等相奖部门的层层审批，手续繁琐,耗吋长。同时引发了以下矛 盾：开工前期业主不能及时协调当地相关部门进行前期拆迁等工作，造成窝工，后期又利 用门行制定的奖罚措施要求施门卩位按期完工，不考虑天气等不利因索的影响味地要求抢 工，并暗示监理人员开绿灯。这样一来，增 监理理人员工作难度的同吋，工程质量根本无 法保证。承包商完成后业主又不愿支付山于以上原因所增加的费用。-日工程质量出现问题, 现场监理承担责任、挨批评，承包商掏腰包返工。资金不到位。计量完成后丁程款不能及 时拨付，导致工期因资金短缺而延期。项目执行办公室计昴处対L1经经过
4、合同段监理组、 驻考试吧地监理处、总监办审核并批复过的工作内容、工程量重新审核。重新审核不但引 起支付时问的延长，导致工程款不能及时拨付，血且形成业主对监理不信任的事实。 因 项目执行办合同处是核算、控制工程造价的管理部门，深入施工现场的机会极少，対经监理 工程师和设计代表审核、批准过的计虽、变更和索赔等即不能轻易肯定，乂不能轻易否定， 有心到现场核实，却又被审核计量等工作困在办公室中，引起变更、索赔等批复口难。更有 其者，承包商害怕因变更、索赔工作耽误下一步工作而否认L2上报并经监理工程师、设计代 农签认的变更项目。(2) 监理工程师作为经业上委托、独立于业上和承包商之外的第三方，本应按照规
5、范和 法律公平、公正地维护双方的利益，Hu在现行模式下，髓理工程师在业务上有心科学、规范 的行使监理权力，在行政上却受制于业主，无所适从，矛盾重重。主要表现在：变更、 计杲申请的二次审核引起监理工程师的抵触情绪,容易产生“反正你要审核,我市不审都无 所谓”的思想，这样一來，就放松了对计彊、变更申请等工作，现场监理作为计量、变更数 据的主要控制关I I起不到相应的作用。发现问题后必然影响计昴支付时间，从I佃影响进度； 因社会陈理在某种形式上成为了业主的雇佣，往往会出现对业主惟命是从，从血出现损 害承包商利益的现象，这会引起承包商的消极反抗，工程质量从而受到威胁；社会监理成 为传话筒”，将业主的命
6、令、要求下达给承包商，利用于中的监督管理权力强制要求承包 商执行，对于承包商的各种申请只是简单地上传给业主，至于如何解决、执行完全听命于业 主，不能真止起到公平、公止的进行协调双方关系的作用。(3) 山于种种因素的影响在这种管理模式下承包商在三者之间始终处于受压迫”的状 态。业主控制支付资金，监理工程师控制质量和进度。主耍农现存以卞两个方面：计量支 付的审批于续过于繁琐，资金迟迟不能到位，业主和礼会监理乂味地强调提高质彊的同时 催赶进度；个别监理人员业务索质不高，现场不敢表态，或是个人品行低劣，对承包商处 处吃、拿、卡、要，方般刁难，造成工作周期延长，对监理人员的抵触情绪愈演愈烈。育才布郎监理
7、公司在广东、杭州等地从事工程监理时就因监理人员吃、拿、卡、要，以权谋私 于2003年底吊销营业执照，停业整顿。3业主监理承包商三者之间关系之根源（1）受计划经济的影响，作为出资方的业主，习惯于一竿子捅到底”，事无巨细统抓 统管的管理思想利管理模式一时问难以改变，对于II!岀资建设的项目将“三控”大权交于 他人处理的现象一下子难以接受。（2）受“权力经济”的影响，出现了管理跨度过大而造成的中层无能或有力没处使的现 象。业主在进行机构设置时的“集权”行为不能在短时问内转化为“集权和分权相结合”的 现代管理模式。（3）作为出资方的业上述没有彻底转变传统的管理观念，认为监理是受自C的委托来进 行工程监
8、督的，承包商是付钱请来完成匚程施匸任务的，两者都是自C的雇佣，不能接受业 主、监理、承包商三足鼎立”的局而。（4）监理费用的支付完全控制在业主手里，监理如果不能按照业主的命令、指示开展工 作，就不能顺利得到应得到的费用，因而只能对业主惟命是从。止确也好，不止确也罢都予 以执行。难怪一句顺口溜这样说：“天大、地大、业主最大；爹亲、娘亲、监理最亲”。这 样监理就失去了 “社会监理”的职能，成了业主派往现场的“施工监督员”。这也是为前模 式下监理无法愈合的“痛楚”。（5）部分监理人员业务水平和个人素质不高。目前的监理模式，使得监理不用承担过多 的责任，却有利可图。有些监理公司从社会上招聘-些刚刚大学
9、毕业的学生从事一线施工监 理任务。这些人缺乏丰富的施工管理经验、深厚的技术知识和柑关的法律、经济知识和严肃 的合同意识。更有共者有些监理公司派驻现场的人员竟有煤炭、汽车销售、法律等专业。加 上一些监理单位对派往现场的人员疏于管理，他们在一定程度上不具备全方位、全过程的监 理能力。这样一來，业主不会十分放心地将工程管理工作完全托付给他们是可以理解的。（6）个别承包商不能严格按照规范进行施工，采用非止当的行为诱使或迫使监理人员造 假，有吐素质较差的监理人员在承包商“糖衣炮帅”的攻击下放弃了原则，降低检验标准, 为工程质量埋下隐患。这样一來，不能保证工程质昴的同时也不能保证工程量、特别是变更、 索赔
10、数量的准确。（7）业主实行一竿子插到底”的微观管理模式，严重挫伤了监理人员科学、规范化管 理的积极性。长此以往，监理威信下降，承包商对监理视而不见，导致效率低下、秩序混乱。（8）现行体制下的业主与承包商之间的“血缘关系”使得监理有名无实、有权无力，从 而监理成为空架子。监理工程师的地位不太突出”的说法也是理所当然了。4对策扭转目前公路建设市场的混乱秩序，走上正规的管理道路，是-项长期而又艰巨的任务, 但不是不可扭转的，以下是几点建议和意见：（1）以FIDK条款为依据，建立相关健全的法律、法规或行政措施，严格约束三者之间 的行为。冃前仅仅依靠现有的经济合同方面的法律对工程施工来说是远远不够的，需
11、耍有g 门的，详细的，具有较强可操作性的工程施工、监理方面的立法或行政规定，公平、公止的 保障三者的责任和权益，保证工程的止常实施=（2）建设方应认真学习社会主义市场经济条件下的相关管理知识、法律知识，转变观念, 摆脱计划经济时代形成的用行政于段管理工程建设的模式和思路，特别是加人WTO后，公路 工程建设以及管理思路要逐渐向条款的要求靠拢。同时摆止自C的位置，承认业主、监理、 承包商“三足鼎立”局面的事实，完全突破近乎“自编、自导、自演”的管理模式。建设方 除了对重大变更、索赔进行宏观控制、审批外，应按照“多协调、少干预、各司其职、强化 监理”的原则和国你惯例充分放权于被委托的合格的社会监理单
12、位及其派岀机构，使其充分 亨有合同赋丁的职权和利益，真止担负起合同规沱的监督管理责任，充分发挥监理的独立性 和公止性，以合同及相关法律法规來约束监理和承包商的行为，运用法律和合同等经济手段 进行工程建设管理，保证工程质量、进度、费用等目标的全而实现。并促进建设项目管理向 专业化、社会化转变。（3）监理单位除了掌握全面的工程技术外，还应认真学习法律知识，对合同应有淸晰的 概念，能够熟练考试吧运用合同解决纠纷，保证工程顺利实施。监理讥位应不断捉高|身 的素质，在挑选监理人员时，在注重专业素质的同时，更应注重个人的人品，保证监理人员 能公平公止的开展工作，廉洁自律，真止担负起合同规定的监督管理职责。
13、监理m位应定期 对规场监理人员进行全面考核，加强管理，対不合格监理人员坚决丫以更换。同时，监理单 位应该通过与优秀监理企业（或个人）的交流、合作等方式学习别人先进的管理、经营理念, 提高自身实力。（4）承包商在决定投标的时候，应根据工程规模、施工难易程度选择合适的岗位人选， 并保证进人工地的人员、设备和投标书上的相-致。开工后能严格按照规范积极配合监理人 员保质保彊的完成施工任务。（5）业主在选择监理单位和施工单位时首先应进行严格的资质审杳，対进入公路建设市 场的施工单位、监理单位及其人员的素质进行综合的全面的考察和考核，保证有资质和能力 的施工旳位和能够真止做到公平、公止地完成监理任务的监理
14、单位进入公路建设帀场，真止 做到从源头上制止不合格企业进入公路建设市场。同吋要放于、放权、放心地将管理权力交 给监理，使其能够因地制宜、实事求是的开展工作。（6）対于那些合同、责任、质量意识较差，不能严格按照合同承诺及规定配备相应的监 理人员、施工设备的监理单位、施工单位进行严肃的处理，决不手软。（7）业主充分放权，扩大监理工程师的权力后，定期对监理工程师进行考核，并通过权 力统一原则进行管理。一经发现有滥用职权、腐败现象的进行严肃处理，杀一儆百。（8）改过去监理单位、承包商向业主交纳定数额的履约保证金制度，建立三方履约 保证金制度。建设方、监理、承包商在签订合同后，都拿出相应比例的资金作为自C保证履 约的信用保证金，存人相关主管部门（如交通厅质杲监督站）的专设账户中,在对履约情况 进行严格、细致、深人的考核后，対不能履约者给予经济处罚，対受损者给予补偿。这样做 的好处是不仅仅是承包商、监理单方面的向业主保证履约，I何是三方相互保证履约，对以更 有效地保证三方共同约束自C的行为，严格按照合同办事，保证工程保质、保量、按期完工。
