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1、周期性普查共性问题分析探讨材料自1994年我国建立以10年为周期的普查制度实施以 来，尽管我们圆满地完成了人口、经济、农业等一系列重大 的普查，成功地为政府宏观调控与管理提供了重要的决策依 据，优质地为各部门和社会各界提供了大量的普查信息，有 效地为深化统计调查体系改革积累了丰富的经验，但周期性 普查的可持续推进却遇到前所未有的“两难”挑战：即普查 设计很难全面满足各方所需，数据采集很难真实达到普查期 望。面对即将开展的第二次全国经济普查，历次普查归结而 亟待解决的共性问题先期浮出水面，如何扭转普查实施氛围 越来越淡的局面，如何破解获取真实数据难度越来越大的难 题，如何减轻基层普查负担越来越重
2、的压力，如何克服普查 资料利用率越来越低的障碍。诸如此类的问题，不得不让我 们冷静地思考。方案设计应主题清晰，体现实用性普查方案是开展各项普查工作的指南，是引导普查工作 人员顺利地采集到可信数据的重要工具，完美的普查方案犹 如舞动各工作环节的龙头，可收到意想不到的效果，有欠缺 的方案设计将制约数据采集、影响数据处理，甚至失去数据 的作用。不可置疑，经过多次普查实践的探索，国家设计普 查方案的理念和思路更加清晰，普查表的设计取得重大突 破，如人口普查方案不仅包括脉络分明的实施办法，还制定 一整套完整的实施细则，并首创长短表结合的双轨调查制， 使之成为其他普查参照的样板；第一次经济普查设计的套表
3、形式，显示出“数据采集一把抓，数据整理再分家”的效果, 第二次农业普查采用基层表设置预填处和修订符，以及填表 引导语，提高了光电录入的识别度，事后质量抽查和数据评 估办法既有理论的探索，也有实践的推进。但实用性仍显不 足：普查在实现为政府宏观决策提供依据的过程中，过多地 包含了统计部门色彩；普查既要实现指标总量的目标，又要 获得数据结构性的多目标；普查结果不仅要满足多目标需 要，而且要与常规统计的趋势相衔接。由此注定每次普查报 表种类多，增加了表间相关性的难度；指标种类多，扩大了 数据间逻辑审核的难度；调查内容多，加大了数据采集和数 据处理的难度；相似指标多，增大了准确辨识指标含义的难 度，普
4、查的包袱越背越重。诚然，力图充分利用普查机会获取更多的资源，以兼顾 各方需要，这是无可厚非的善意，但普查设计的目的应突出 以收集为政府决策需要的宏观数据为主题，使普查指标的设 问、普查表的印刷与分发、数据采集、报表回收和数据处理 等工作易于实际操作，从而达到最大程度地减少普查成本， 缩短普查时间，提高普查效率和数据质量。一味地求全求多 必然导致有的普查员以避重就轻的方法完成繁杂过细指标 的调查，获得的数据或流于形式或有缺陷，普查效果可能适 得其反。显然，将我国周期性普查方案设计的主流趋向定位 为轻型、清晰、实用和高效，不仅必要，而且必需：一是消减内容，调整项目。普查方案设计必须跳出“普 查包揽
5、天下”、凡数必经统计部门亲自查”的思维定势，要 有勇气婉拒“搭车取数”，有胆气割舍“过细指标”。在坚持 指标和内容不求庞大、需要与可能兼顾的原则下，按照保持 人口普查框架、精简农业普查内容、调整经济普查项目的思 路加以改进和整合，即农业普查的人口属性数据改由人口普 查推算，住户收入改用长表形式进行抽样调查，以提高普查 效率，取消单位表，消减乡镇和村表，归并为“农村基本情 况表”，并增加农业生产组织化、农业产业化等方面的内容; 第一产业基本单位纳入经济普查，在逢8的年份实施的经济 普查，“三上”企业数据直接采用统计年报，并实行全面与 抽样相结合调查方式。在各普查年份，尽量采信有关主管部 门的行政
6、记录或统计资料或开展过的调查资源，以弥补普查 所缺失的数据，使普查方案形成“年报统计的内容不普查、 部门可信的指标不设置、普查过的项目不交叉”的特点。二是规范统一，保持一致。各项普查的统计原则和标准 应按国家统一的标准执行，做到系统性和规范性，使普查时 间序列数据既易与常规统计数据衔接，又具有较强的可比 性；普查之间、普查与统计专业之间的指标和口径应力求一 致，避免理解上的歧义，影响数据质量。三是创新方法，降低成本。对极易消耗大量人财物力，且全面调查所得的数据存在较大质量风险的，应通过充分调研后采用抽样调查推抽样调查在普查中的地位应有所强化；对调查对象属于“三上”的企业，可以执行网上直报或 试
7、行邮寄方式填报或尝试网络调查，对经济发达的城镇住户 可采用电话调查并辅以派员上门调查；普查数据的处理应结 合我国实际，在节约印刷成本、减轻数据采集工作量尚无有 效办法的情况下，不宜操之过急地大规模采用光电录入。四是兼顾地方，整体配套。国家制定的表式和开发的程序应具有开发性，为地方增加特有的调查内容和调查方法留 有余地，以满足地方普查机构向当地党政领导提供所需数据 的需要，确保普查效果的最大化；将各项实施细则、填写说 明、操作手册、宣传提纲、质量控制等通盘设计，形成体系, 尽快出台，特别是数据处理应与普查方案同步设计，尽早完 善数据审核制度、数据录入程序和数据处理系统，消除审核 制度和程序版本多
8、、下发迟、汇总程序严重滞后的现象。经费筹措一一应政策明细，增强可操作性普查作为一项巨大的社会系统工程，需要投入大量的人 财物力，各级政府特别是县级政府考虑更多的是普查的回报 效应，使得经费筹措成为基层普查机构面对的最耗精力、最 难解决的问题。我国开展的同期性普查，县级财力付出不少, 有的十几万，多则上百万，但普遍感到普查对当地经济社会 的直接回报不大，因而在县级财政比较困难、平时工作经费 非常紧张的时候，普查经费不按时足额拨付的现象时有发生; 另一方面，尽管普查经费极缺，但普查机构出于责任心而通 过赊账、借钱、垫钱来完成普查，则造成了普查经费不足也 同样可以完成任务的错觉，甚至有的地方官员据此
9、将普查视 为一项简单的统计技术更新过程，未能将普查作为政府行为 给予高度重视，普查经费实际投入的程度越发偏离客观需 要，基层普查机构总是陷入经费不足的窘境，有的不堪重负。 无基本经费做保障而开展的普查工作，严重降低了公众参与 普查的积极性，助长了某些无责任倾向，损害了政府的公信 力，降低了普查的诚信度，由此获得的普查数据，其质量缺 陷备受质疑在所难免，统计部门苦不堪言。尽管国务院在有关文件中对周期性普查的经费问题已 作了按各级财政分级负担的原则和规定，普查开展期间也与 财政部门联合行文，要求各级财政落实普查经费，确保普查 顺利进行，但规定和要求均没有细化哪些普查费用由哪级财 政负担以及负担多少
10、等具体情况，笼统模糊的措词造成实际 操作中弹性较大，结果是经费的落实具体执行起来困难重 重，基层政府更多的仍是将依赖上级部门拨款看作落实经费 的首选途径，将经费筹措之使命赋予统计部门。反观近年来 我国开展的土地详查、周期性森林资源清查、残疾人抽样调 查、污染源普查，其经费筹措的经验值得统计部门借鉴。国 家必须把普查经费的落实列入重中之重的议事日程，在“国 家出大头”，向基层倾斜为主力度的原则下，改革周期性普 查经费保障机制，具体明晰各级政府对周期性普查投入的责 任，从根本上解决周期性普查经费短缺难题：一是基于国家普查周期和项目的安排、我国财政管理体 制、大型普查本身对数据质量的要求，确定各级财
11、政特别是 县级财政对大型普查的负担规模和水平，并提出对关于统 计部门周期性普查和大型调查经费开支问题的暂行规定的 修订意见，细化统计法实施细则第十二条的规定，同时, 在全国经济普查条例中单设“普查经费” 一章，在普查 经费筹措立法上明细各级财政承担的普查项目和应负担的 经费比例，这是走出经费筹措困境最为关键的一着棋。二是基于国家财力的不断强大，改变普查经费承担方 式，变分级负担为国家财政统一负担，或国家主要负担和省、 市两级分担。负担的经费数额或分担的经费比例按不同地区 的经济水平和调查对象数量明确规定，重点解决乡村两级普 查人员培训费和现场调查补助费。三是基于普查的周期性，构建支持周期性普查
12、的财政基 本框架和管理系统。按照各级普查机构承担普查工作量的大 小和组织实施的难易程度，由国家或省级政府从市政府财政 逐年提取一定比例的上划资金，单独设立普查项目账户，在 普查年份由国家或省级财政按工作所需及时下拨经费，专款 专用。四是基于普查的政府行为，逐级建立普查经费拨付监督 制度，保障基层普查机构的经费来源与任务相称，防止部分 地方因经费不足而影响工作的开展，杜绝影响基层普查员工 作积极性的拖欠现象，确保普查的基础性投入不缺，确保周 期性普查的顺利开展和持续进行。组织实施一一应环节理顺，增强统一性普查作为一项重要的政府行为，“全国统一领导、部门分 工协作、地方分级负责、各方共同参与”，业
13、已成为周期性 普查普遍认可的原则，在组织形式上渐已形成自上而下设立 普查领导机构和办事机构，以政府名义进行工作动员和部署 的模式，逐级签订普查工作目标责任状，加大对各级政府的 工作检查和责任监督力度，明确相关部门的工作职责，政府 对普查的作用力渐显具体化。但普查组织实施过程中仍遇到难以想象的困难：个别地 方政府对普查的支持度有所弱化，普查经费拨付越显乏力， 基层普查机构和队伍的临时组建很难达到准确获取源头数 据的要求；在市场经济体制驱动利益多元化的大环境下，频 繁不断的统计调查淡化了人们对普查的关注热情，加之我国 目前法制不完善，有些普查内容的设计过于敏感而导致被调 查对象产生相关利害关系的联
14、想，普查在社会上的支持与配 合程度下降；最重要的是国家统计系统内部分工的欠合理或 欠明确，导致普查工作关系不顺，工作环节紧扣性不强，如 普查方案下发滞后，留给基层准备的有效时间越来越少，造 成有的普查人员带着疑惑仓促上阵；普查试点不充分，许多 新的问题估计不足，造成填表过程中诸多节外生枝；抽样调 查、清查摸底和相关的实施细则未统一制定，造成各地自行 其事，影响数据质量；普查的进程中途更改，工作中的难点、 重点缺乏应有的预防性措施，造成个别地方出现难以应对的 局面，“雨后送伞”的色彩浓于“雪中送炭”。“环节决定细节，细节决定成败”，未来新一轮周期性 普查的有效组织实施，务必在理顺好相关环节上下功
15、夫：一是从国家层面起建立对各级政府的各项责任制度和 监督机制，将普查工作列入各级政府当年年度目标考核内 容，规定普查的第一责任人是各级政府负责人。对因轻视普 查工作、协调解决普查工作中存在的问题不力，对不按要求 及时安排经费而贻误普查工作的推进、最终酿成不良影响的 政府分管领导和主要领导，给予责任追究，切实提高普查是 各级政府义不容辞的责任意识。二是部门分工协作承担的是哪些普查内容，国家应统一 清楚地给予规定，切实将各部门的力量发挥出来，社会力量 调动起来，彻底改变靠统计部门一家单打独斗搞普查的局 面。三是统计系统内部充分协商、合理分工、统一调度，尽 量从基层统计部门的人员、时间和精力均严重不
16、足的现实出 发，切实合理安排和科学控制工作节奏，让基层有充裕的时 间领悟透析普查技术，去做细包括区域划分、清查、宣传、 培训、普查表分发与回收、数据审核等工作；有关专业的业 务培训，或是部门数据的收集，均应在国家方案的框架内组 织实施；普查机构各业务组均应严格按计划推进普查各项工 作，在技术上的强化指导、进度上的跟进督促、数据间的平 衡审核、重点指标的趋势判断等方面把好关，共同增强对普 查质量产生积极作用的事前预见，切实提高普查高度统一的 严肃性。四是力争设置以普查为主要行政管理职能的常设机构， 重点是抓好各级普查中心的组建及实行公务员管理工作，切 实为周期性普查建立一支人员稳定、结构合理、思想过硬、 专业熟悉的普查队伍，让基层普查机构和人员对普查的情感 常驻，真正体现普查之真谛。业务培训一一应跨级推进，突出实效性培训是普查准备阶段的一台重头戏，各级普查机构特别 是县乡两级普查机构，无不为之倾注全力，因为，普查队伍 的业务素质直接决定普查数
