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1、土地财政是指地方政府通过运作土地來筹集财政收入的-种行为。地方 政府釆取的“土地财政”的措施，内容包括低价进行征地、高价出让建设用 地、大力推进城市更新利扩张、进行土地抵押融资等。目前，“土地财政”成 为我国地方政府平衡地方财政收支的重要手段，在平衡地方政府财政收支平 衡、拉动土地相关产业发展、城市化进程中发挥了重要作用。但今年來“土 地财政”问题口益突出，对地区经济和社会的协调可持续发展也产生了不利 影响，尤其是土地资源的浪费以及推动房地产价格居高不下。鉴于我国的复 杂国情，地方政府“土地财政”的改革尚不具备诸多因素，但关于“土地财 政”的改革，需要探讨和研究的内容还有很多，因此深入研究和有
2、效解决“土 地财政”具有深刻的现实意义。本文共分为四个部分：第一部分是引出我国地方政府“土地财政”产生 的背景，并对“土地财政”进行内涵界定和特点概括。第二部分集中对我国 地方地方政府的“土地财政”进行经济分析，包括产生的原因以及实施的影 响。第三部门则针对第二部分的分析内容，从财税体制改革、土地制度管理 等多角度提出完善我国地方政府“土地财政”的对策和建议。关键词： 土地财政；财政收入；地方政府AbstractLand finance is an action of local governments, whose revenue are rely on the operation of l
3、and to raise. Since 1994,China has implemented Tax Reform, which centralizes financial resources towards the central government, therefore, the balance between the financial resources and authority in local government has been broken. In order to relieve the lack of financial resources, the local go
4、vernment takes the measure called land finance, including transfer of the building land in high price, city expansion and the pledge of land. Recently , land finance has become the significant means of making both ends meet and played an important role in local economic development and urbanization
5、process. At present, the problem of local governmentsLand Finance is becoming increasingly prominent, and has brought a negative impact on the local economic and social development, especially in the waste of land resources and higher prices of real estate. Nevertheless, because of the complexity of
6、 our countrys situation, many factors involved have not completed yet when it comes to the local governments9 ”Land Finance1 reform. As for the uLand Finance11 reform, many things need to be discussed and researched, Thus, in depth analysis and effective solution to the Land Finance11 issue is quite
7、 necessary.The paper is divided into three parts: the first part will introduce the background of Land Finance11 and illustrate its meaning and characteristics. The second part will describe the Land Finance” situation in details, including analyzing its reasons and its positive and negativeimpacts;
8、 the last part will give recommendations to solve the nLand Finance n problem.Key words： Land Finance, local government, revenue引论我国地方政府土地财政收入最主要的來源是土地出让金收入，以土地为核心，低价 征地并高价出让，最终使土地价格成倍增长。而许多发达国家地方政府也都存在着“土地 财政”现象，但主要是通过对存量土地征收物业税等方式來创造财政收入，这样不仅符合 公平原则，也保证地方政府有相对稳定的财政收入來源。而我国这种以依靠“土地财政” 为主建立的地方经济发展模式
9、是不可持续的，随着可开发的土地数量口益减少，未來的公 共财政状况将会面临严峻挑战。土地财政是地方政府预算外收入的重要來源，一方面，地 方政府对“土地财政”的高度依赖性是不利于经济发展的，因此解决“土地财政”问题是 优化地方财政收入结构的重要环节。另一方面，当前我国正谋求经济结构的转型，但是如 果不解决“土地财政”问题，地方政府因“土地财政“获得的收入则不具有稳定性，会影 响地方经济的长远发展，因此解决地方政府行为中的“土地财政”问题也是经济结构转型 的需要。本文将从更深刻的视角來分析地方政府的“土地财政”行为，指出当前“土地财 政”问题的特点、原因并分析其正负外部性，进而提出针对性的改革建议。
10、本文以财政学、经济学为理论基础，首先说明论文选题的目的及意义、国内外研究现 状、研究内容及研究方法，然后围绕我国地方政府“土地财政”产生的背景，阐述了 “土 地财政”的内涵及特点。通过分析了其产生的原因以及产生的影响，讨论了土地财政该行 为的利弊。最后从拓宽地方融资渠道以及调整土地税制等角度对我国地方政府的“土地财 政”提出改革的对策和建议。本文采用规范分析的研究方法，结合我国近几年的中央政府和地方政府的财政收入以 及土地出让金的情况进行数据分析，阐述了 “土地财政”的产生背景、内涵以及特点，结 合财政学和经济学理论，集中分析了 “土地财政”产生的经济影响。最后，根据分析的原 因和影响提出针对
11、性的完善建议。国内外文献评述国内学者在对“土地财政”的研究上，从“土地财政”的内涵、产生原因和解决对策 方而提出了各自的观点。在“土地财政”的内涵界定上，易凌(2009)认为“土地财政”是 地方财政过度依赖土地相关财政收入的非正常现象，通过划拨入地招商引资获得相应的土 地税收收入，或者通过出让土地获得土地出让金、以土地为抵押获得信用贷款，谋求更多 的财政收益，以期带动房地产业、建筑业等相关产业的异常繁荣。在分析“土地财政”的产生的背景及原因时，周业安(2000)等认为我国1994年实行的 分税制改革在很大程度上催生了地方政府“土地财政”，地方政府为了实现财政收支平衡 而开展以土地为核心的“土地
12、财政”政策。杜雪君(2009)等认为城市化的快速推进、以GDP 和财政收入为主要标准的政绩考核制度也导致了地方政府竞相“卖地”。但国内的学者大 都将我国分税制的改革作为“土地财政”产生的重要背景和制度基础。在“土地财政”的完善路径上，程瑶等(2009)提出土地财政不仅会导致寻租，也不会 引发财政风险，不利于地方政府财政收入的稳定性。李文明(2012)等认为政府土地财政问 题的突破口是信息财政。在产业结构转型升级的契机下，推动新一代信息技术产业发展， 使物联网与三网融合，从而提高包括信息技术和信息产品与服务在内的整个服务业的增收 贡献率。近年来，西方国家在涉及到地方政府以增加财政收入为冃的而开发
13、土地的行为时，使 用了 “土地的财政化利用(Fiscal Land Use)的说法，这一表述与我国现行的“土地财政” 现象比较类似。国外学者有关“土地的财政化利用”的探讨主要是探讨地方政府的财产税 制方而。关于财产税理论，国外学术界以蒂伯特(Tiebout).奥茨(Oates)等为代表持“受 益论”认为财产税的征收有利于解决土地的，以及与之相反的“新论”，主要代表人物有 乔治佐德罗(George Zodrow)和米茨克维斯基(Mieszkowski)等。、“土地财政乃的产生地方财政是各级地方政府为了实现其职能，参与社会产品和国民收入分配所形成的一 种分配关系，是我国财政的重要组成部分。近年来，
14、世界上诸多国家和地区的地方政府都 存在着“土地财政”或者是“土地的财政化利用”的行为。我国自实行分税制改革以来， 地方” 土地财政”行为越来越普遍。在财政收入方面，我国的分税制改革大幅缩减了地方 政府税源；同时按照我国预算管理法的规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平 衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” 在支出方面，地方政府仍然承担着大部分的政府职能。同时，在推进工业化和城市化的进 程，地方政府在错误政绩观的引导下，盲目地进行经济建设，大量的财政支出需求随之提 高，这对我国地方政府的财政收支提出了严峻的考验。（一）“土地财政”的内涵界定土地财政
15、（land finance）是指地方政府主要通过运作土地来增加财政收入的一种政府 行为。土地财政的实质是以地方政府为主体，以土地为核心进行利益分配，从而增加政府 可支配的财政资源。（二）土地财政收入的构成一般而言，土地财政收入主要分为租、稅、费三部分。（见图1）。图1 土地财政收入的构成地方政府的土地收入土地抵押贷款土地财政收入土地税收收入土地非税收入直接税收收入间接税收收入土地出让收入专项收费收入其他收入1土地出让收入土地出让收入是政府以土地为核心，将土地使用权出让给土地使用者，并且按规定向 受让人收取的土地权益收入，也称之为土地出让金。土地出让金的实质是地租的一种，它 实现了土地的所有权和
16、使用权分离。当前我国地方政府在通过“土地财政”谋求本级财政 收入时，通常就是以“卖地”作为重要途径，并且收益极大。从近儿年的统计数据来看， 我国地方政府的土地岀让收入大幅增长，并且在地方政府政府的财政收入中所占比重也越 来越高。从表1中可以看岀，2002年全国土地岀让收入的规模为2417亿元，占当年全国地方 政府的财政总收入的28.39%。2002-2011的十年间，我国地方政府的土地出让收入基本呈 现逐年递增的趋势。2011年我国地方政府土地出让总收入达到了 32126亿元，比2002年 的土地岀让收入规模增长了近53倍。2011年土地岀让收入占当年的地方政府财政收入的 比重达到61.14%,可见多方在土地问题上的利益分配不均，尤其是对失地农民的利益无 法得到保障，社会矛盾也逐渐突出，因此，我国现行的土地出让管理制度亟待进行深入的 改革和进一步的完善。2. 土地税收收入土地税收收入是政府
