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1、 自贸区法治政府改革创新中的冲突与协调 自2013年上海自由贸易试验区挂牌成立以来，我国自贸区的探索实践已经走过了5年的时间。从改革创新的成果来看，无论是先行先试的上海自贸区，还是已经开始走上规范化运行道路的广东、天津、福建自贸区，还是刚刚进入建设阶段的辽宁、浙江、陕西、河南、湖北、重庆、四川七大自贸区，都已经取得或正在取得令人瞩目的成就，在简政放权、加快政府职能转变等方面进行了积极探索，为在全国范围内深化改革开放，完善法治政府建设探索了新途径，积累了新经验。但是，随着自贸区改革的不断扩展和深入，法治的瓶颈问题日益凸显。一方面，国内自贸区在取得一大批举世瞩目的改革成就之后，目前越来越开始趋向于
2、在细分领域取得机制革新的突破，例如政府信息公开形式更加丰富、投资便利化水平不断提高、政府行政流程不断优化等；另一方面，从宏观角度看，自贸区的改革创新与“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”仍然存在一段较远的距离。诚然，我们可以说，国内的自贸区法治建设还没有足够成熟的经验可供借鉴，通过“小步快走式”的“微创新”，更加符合国内改革的现实。但是，我们也必须承认，现有的自贸区改革进入了“瓶颈期”和“深水区”，面临一系列复杂难解的挑战，这些问题一部分通过自贸区自身的探索和尝试，能够实现改革目标，例如自贸区内企业注册流程的优化等；但另一部分问题，则受限于自贸区的行政级别和
3、权限，难以单纯通过自贸区所在的地方政府实现，例如中央和地方在行政事权方面的关系，特别是涉及金融改革、法定机构的管理模式等问题，自贸区往往难以单纯依赖自身的改革实现，而恰恰这一部分是阻碍自贸区进行法治领域深入探索尝试的最大障碍。具体到广东自贸区而言，既面临全国自贸区先行先试中都可能遇到的问题，例如对改革和法治关系的定位、行政体制改革中的法制依据不足等共性问题，又面临一些独有的个性问题，例如各片区的碎片化问题、区内法定机构的创新等，都值得认真研究分析。第一节 法治稳定和改革创新的内在冲突与协调从某种程度上来说，改革和法治都是社会发展和进步的重要推动力，二者相伴相生，缺一不可。改革追求的是对现有体制
4、或机制的革新和变动，在促进社会发展前进的同时，也蕴含着对旧有制度的挑战，具有不稳定的倾向；而法治所追求的恰恰相反，是对现有体制或机制的维护，通过设立应普遍遵守的行为规范，保障社会原有秩序的延续，形成社会稳定的发展预期。表面上看，改革与法治所追求的价值并不相同，存在潜在矛盾和冲突，这其实也是困扰古今中外法学家和社会学家的重要问题。美国著名大法官、法学家卡多佐也曾指出：“法律的稳定和变革需要协调，必须依靠智慧。”1自人类社会创设法律以来，法律的演进总是与社会的发展共生共进。新的法律总是为适应社会需要而产生，在一定时期内能够推动社会的前进和发展；而社会发展之后，旧有的法律制度又会对社会进步起反作用，
5、特别是当跨越式进步出现时，现有规则的阻碍就愈加明显。例如基于梧桐树协议而诞生的早期证券交易所，本质上是违反法律限制的证券经纪商的地下俱乐部，证券代理活动一直为法律禁止，直至几十年后，证券经纪已成为新的经济发展趋势，纽约法院才正式通过判例改变了这一局面。因此，改革与法治本身就蕴含着一定程度的不平衡和冲突选择。而我们进行制度建构的核心问题，就是如何在法律的确定性与灵活性之间寻求某种平衡的尺度。2从这一角度来看，法治稳定与改革创新之间呈现表面冲突、实质上却是辩证统一的现象。表象上，改革所追求的“破”与“变”，和法治所追求的“立”与“定”截然相反，但在社会的不断发展和进步之中，欲“立”必先“破”，“变
6、”而后才有“定”，二者相伴相生、相辅相成，本质上是一种辩证的统一。尽管在现代法治社会中，普遍的价值追求是尊重法律的稳定性，这也是法治得以实现的前提，但法律的稳定性不是法治实现的唯一条件，法律的发展同样是一个动态的演进过程，在演进的过程中，改革创新就是题中应有之义。改革开放40年来，我国的改革开放和法治建设一直是相向而行、相伴成长的。实践证明，改革开放给当代中国带来了举世瞩目的历史性巨变，同时法治建设亦取得了前所未有的巨大成就和进步。这实质上就是改革创新与法治稳定在价值追求上的协调与辩证统一。一方面，我国经济社会的快速发展产生了巨大的变革需求，特别是从计划经济时代转向中国特色社会主义的市场经济体
7、系，变革是历史发展的必然，这其中法治的变革同样在所难免。另一方面，在我国取得了举世瞩目的改革开放成就的同时，法治也在不断地变革中进步，其进步本身就是改革开放的成果。例如法律对多元化所有制经济的保护、对现代公司治理制度的认可和确立、对民商事法律以及合同法律的健全完善等，本身就是对改革开放成果的反映和吸纳。从改革开放和法治发展的历史一路走来，法治和改革在我国的探索实践中，一直是相辅相成，共同发展的和谐统一体，正如习近平总书记所说，二者如鸟之两翼、车之双轮，是不可割裂的社会发展动力。今天，我们研究和探讨改革创新与法治稳定的关系，放在历史的进程中我们可以发现，当前的经济基础、市场环境、社会环境、制度环
8、境等已经发生了巨大的变化：一方面，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成，无论是在民商还是行政、刑事领域都已经有了较为成熟完备的法律规范，这是中国特色社会主义法治体系的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。另一方面，随着当前全面改革开放已经进入了深水区，改革和法治表明的矛盾和冲突问题也显得更加突出，特别是在自贸区这一改革试验和法治建设的密集区，二者之间的关系会更加复杂和难以平衡。这其实也反映出在自贸区的建设与发展领域中改革与法治关系的特殊性。一方面，改革就意味着要改革原有的认识和原有机制，是对法律制度的革新；另一方面，法律具有稳定性和权威性，需要一系列复杂的程序，才
9、能真正反映出改革和创新的成果。在这一点问题上，政府官员和民众的认识有一些差异。尽管大多数政府官员和民众都认为改革探索实践比较重要，但民众认为应当“法治先行”的比例则要大大高于政府官员。可见，在现实改革中如何处理其与法治的关系，还需要更多的智慧。3具体到我国自贸区成立之初，实际上并没有足够的法律依据可供遵循。特别是在涉及需要突破原有制度之时，只能通过临时性规范安排或者特别规定进行过渡。例如自贸区所做有关行政审批和简政放权领域的改革，就需要来自立法机关的特别授权。从境外的经验看，多数国家在发展自由贸易（园）区时，都对其特殊地位给予了一定程度上的认可，即承认自贸区本身就是为改变现有规则而出现的，应当
10、允许其有一定程度的试错和容错空间。因为自贸区本来就是一种前无古人的创新探索，必然会有一个曲折的“试错”过程，这就需要改革具有一定的“容错”机制，宽容自贸区改革试验的探索失误。同时，需要注意的是，改革探索的试错实际上是整个社会的成本付出，需要全社会共同承担后果，这也就意味着自贸区的改革试错或容错并不是无限制的。境外发达国家（地区）通常会选择在自贸区建设之初就以法治形式划定了改革试错的空间，从而确保改革完全在法治的框架下进行。可见，如何在自贸区的法治框架下取得改革创新和法治稳定之间的平衡，如何以法治界定改革的空间，是目前我国自贸区法治政府所需要面临的重大难题。此外，日渐完备的法律体系无形中也给自贸
11、区法治政府改革创新设置了较高的门槛，使自贸区的法治改革更具有复杂性、艰巨性，需要我们认真思考、规划和把握。我国改革开放40的历史经验表明，改革所做的尝试或者突破，对法律稳定的破坏都是暂时的，规则的变革或更新实际上与改革的进程相伴相生，无法分割。我国的自贸区之所以称为自由贸易试验区，本身就蕴含了突破原有体制机制束缚的创新意义。如前所述，这一改革和突破并不意味着恣意妄为，而是在依法合规的前提下所做的大胆创新，法律立改废释的工作并不随着改革尝试而停止，相反，法律的变革也会随之进行，向着更加符合科学化的方向前进，并积极吸纳改革创新的成果，为自贸区的法治政府建设提供有力的制度保障。第二节 自贸区法治政府
12、综合改革中的管理碎片化与先行先试的上海自贸区单一片区不同，广东自贸区本身由南沙、前海、横琴三大片区组成，不仅地理位置间隔远超上海自贸区各片区，更为棘手的是这三大片区分属不同的城市和行政区域，不仅政策各出各门，有关改革创新实践也多有不同，呈现典型的碎片化特点。这是广东自贸区区别于上海自贸区的重要特征，也给法治政府的建设实践带来诸多困难。一 法治政府综合改革对原有行政管理体制的挑战中国（广东）自由贸易试验区总体方案对广东自贸区建设提出了高规格和全盘性的构思，但在落地时则面临着诸多障碍，表现在受制于顶层设计的层级和政策约束，无法完全实现高效的政府管理体制运作；行政体制的衔接与条块分割则进一步限制了自
13、贸区的改革创新措施落地；此外，改革措施存在碎片化的情况。（一）自贸区所属行政层级偏低目前，我国自贸区的管理模式普遍采取了类似高新技术园区等城市新区的行政管理体制，自贸区设立管理委员会，属于一级政府派出机构，行使辖区内一级政府的有关行政权力并承担相应责任。尽管目前各自贸区管理委员会均试图在现有行政管理体制机制上进行创新改革试验，但仍然受传统行政管理体制影响，在管理模式上仍然存在一定的障碍，特别是如广东自贸区、厦门自贸区等涉及片区较多且分属不同行政区划的情况，自贸区管委会行政管理模式的实际效果则会不可避免地受到影响。以广东自贸区为例，广州南沙新区、深圳前海蛇口和珠海横琴新区3个所属片区同时又分属广
14、州、深圳和珠海3个地级行政市管辖，其中广州为副省级省会城市，深圳、珠海为经济特区，深圳同时也是计划单列市，在诸多政策方面，三地所属的行政层级均不相同。尽管在行政区划上同属广东省管理，但经济特区通常较省会城市拥有更多的经济自主权，而计划单列市同时还拥有更多的政策自主权，在与中央机关沟通方面，广州也与深圳存在一定的差距。特别是涉及先行先试等改革创新政策层面，深圳作为我国重要的经济特区，于广州相比自主权更大，也容易获得较多的政策倾斜。从某种程度上说，这种政策和行政层级的差异使得自贸区三大片区内部形成了一定的政策和管理竞争格局，而自贸区管理委员会则存在被架空的风险，无法实际发挥协调统筹自贸区内部片区的
15、作用。现实情况是，广东自贸区省级协调机构无法也不能实际控制广州、深圳和珠海三大城市，在行政层级上更无法超越传统的行政区划，造成片区行政资源的诸多浪费。同时，也因为缺乏上位统筹和协调，带来了重复改革或重复创新的潜在风险。此外，在广东自贸区不同片区内部，其政策制定与沟通成本也并不相同，特别是在广州南沙新区片区，还存在乡镇一级政府，与深圳前海蛇口和珠海横琴新区片区相比，行政管理层级更长，改革创新的沟通成本更高，其改革试验探索的时间成本也就更高，在改革措施的落实方面也与经济特区的直接执行存在较大差距。一方面，信息传递在不同行政层级上的时间消耗，导致了政策时效变慢；另一方面，信息传递在不同行政层级上的实
16、质内容损耗，则会直接导致改革措施的低效甚至无效化，层级越多，在上传下达过程中的扭曲和失真也就越大，改革和创新政策的落地必然会受到影响。此外，改革政策的一线反馈经历层层过滤，存在的真正问题可能无法顺畅向上传达，造成信息闭塞的局面，不利于改革创新在自贸区的进一步深入和完善。在行政层级不同的纵向差距之下，不同地域的行政管辖各自为政，更增大了上述不同地域的横向差距。目前，广东自贸区内广东、深圳、珠海三地还是各自为政，各地自主改革创新，实践经验也没有足够顺畅的机制互相交流借鉴，只能通过纳入广东自贸区可复制、可推广目录的方式，进行互联互通。但这种方式效率仍然较低，无法实现各片区高效的实时的改革创新实践沟通，从而导致改革成本上升，且改革创新成果存在一定的重复性，重复创新、重复试验的情况逐渐显现，多数改革措施无法及时向另一片区推行，使广东自贸区这一上层机制的作用大大降低。自贸区
