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1、 村民与国家 一 问题在中国近代社会变迁研究领域，一个主流性的分析范型，是用国家权力的向下伸延，解释地方社会侵蚀的原因。这一看法，在近代中国基层社会变迁的解释方面，产生了广泛的影响，许多学者的研究沿着这一方向开展，他们多用国家权力的下延和结构集中化过程，解释基层社会秩序的变迁。1这一解释思路的影响不仅在历史中国方面，也在现代中国方面。值得注意的是，在对国家的看法上，学界争辩的焦点论题在于是该强化国家权力还是社会权力。在基本线条上，争论形成两个对立的意见。其一是国家富强指设，主张加强国家权力和效能，无论是控制市场失控，还是增强平等、关注弱势群体福利、集税和调动资源等方面，都需要强化国家的能力才能
2、实现。但是，当知识人阐述他们的强国理想时，所指的基本上是强大的国家力量，或者将强大国家和强大社会、强大公民、强大民族等力量，等同为一件事看待，而不去关注它们之间强大的、制度化的关系。如果有人怀疑这一点，往往会触动民族主义的敏感神经而犯众怒。其二是国家干预指设，它把国家权力的扩张作为干扰市场秩序、妨碍公民社会发育、破坏基层权力结构的负面力量，因而主张限制国家权力的扩张，让它回到应该的地方，即自由主义理念主张的小政府、大社会。这些讨论将国家权能强大和社会权能强大进行等同或者对立处理，争辩围绕着要么强化、要么弱化国家权力的主线行走。我的提问是：强化或者弱化国家权力是不是一个正确的问题？现在让我以一个
3、乡村案例为资料，来看国家权力在法律秩序方面的能力、含义及其后果。我的目的在于，通过案例分析明辨国家权力（能力）对于一个普通民事案例的含义，尤其是这些能力和公民权创立（citizen right creating）的关系，从而帮助读者在不同的国家能力之间做出区分。二 成员权与公民权的抵牾河北迁西县尹庄乡高峪村，位于首钢在当地的铁矿排土场范围内。多年前，由于首钢排土场扩建，有关方面向高峪村征地3300亩，其中有宅基地252亩。为补偿高峪村的损失，经县乡村和首钢矿业公司共同商定，高峪村搬迁到附近的新址，给予建筑房场320亩，全部村民办理农转非户口，但还是由高峪村管理，适龄和身体合格的村民安排到首钢工
4、人。2传统上，根据女子出嫁户口转至男家的规则，外嫁女在高峪村的一切待遇（宅基地、承包地、口粮田、土地受益分红、年终奖金、养老金等），随户口转移而取消，妻子的待遇由男方户口所在地村委会或男方工作单位负责。目前高峪村有54户外嫁女、涉及77人（含子女），她们的丈夫是附近的首钢矿场工人。高峪村没有给她们新的宅基地住所，但由于她们没有迁出户口，所以仍然留在村里原来的住房中。2004年，首钢排土已经占到一些住户附近（50米），这些外嫁女开始要求，“通过行政渠道责成村委会恢复村民选举权、被选举权、参与民主生活的权利，按照急需分配宅基地，按照标准分发口粮田以维持生计，渴望同其他村民一样得到集体的温暖”。3调
5、查员访问笔录显示，除了上述问题，还有另外的“隐形”村民待遇外嫁女没有。比如村委会安排村民和家属做临时工，但外嫁女被排除在外；村委会付给村民各种占地征用补偿费，但外嫁女在分配之外；报独生子女证，村里不给盖章；过年村民分粮油等福利，外嫁女没有。4这么做的原因是，“村里一直不认可姑（外嫁女）是村民”。5这些问题使得外嫁女们极为不满，不断上访告状，一度矛盾激烈。但村委会对自己的立场理直气壮。问：村里的态度是什么？主任：她们的户口虽然在这儿，但她们不算村民，她们都农转非了，即使到别的村，人家也不给她们安排地了。村里福利按人分，没有外嫁女地，我们不承认她们是我们村的。问：为什么有这么多姑？主任：她们户口农
6、转非了，迁别的村人家也不给分地，只能在这儿待着。村里的地都被征用了，宅基地非常少，村里男人住房都无法全部安排，正在和首钢协商，外嫁女就更不好安排了。原来首钢征地付的款和地上附着物款，大部分被前任村干部花掉，他们办的一些企业都没有挣钱。征地占房款现在还没有给村民发到位，欠村民360多万。村里现在没地也没钱，所以无法安排。6在打给乡政府的报告中，村委会说，“本村现无可分配的宅基地和耕地，首钢给该村垫的房场已经全部占完”。7村委会认为，这些人（外嫁女）本应当迁出户口，但是她们因为各种原因不愿外迁，还想继续占用村里的机会和福利。为此，“群众意见很大，村内土地、款项也不能照常分配”。8“外嫁女结婚后不迁
7、出户口，跟村支部村委会要宅基地、要经济待遇，致使村班子撤换，无法照常工作。”“1997年7月，村里曾经就外嫁女问题召开村民代表大会和全体党员大会，当时经讨论决定，高峪村外嫁女户口能迁而不迁走的，不享受村民待遇。确实不能迁走的，必须有县市公安局的户籍证明，才能在高峪村享受村民待遇。据当时调查，除了一户男方在北京的，41户外嫁女的男方所在地派出所都能迁入户口。”所以，如果继续给她们村民待遇，“群众工作无法做通，讨论通不过”。9村委会的理由有法律依据，根据村民委员会组织法的有关规定：村庄重大事项应通过村民代表大会讨论通过，村民代表不同意，外嫁女就没有资格享受村民待遇。但是，外嫁女的理由也找到了法律依
8、据，根据婚姻法和妇女权益保障法，人们有权自由选择自己婚后的居住地，因此她们可以选择将户口继续留高峪村，并有资格享受村民待遇。县委有关机构找到了相关的法律文件，他们写信敦促有关方面给予外嫁女和村民等同的待遇。婚姻法、村民委员会组织法、妇女权益保障法均为全国人大颁布的法律，它们之间并没有矛盾冲突。村民委员会组织法尽管赋予了村重大事务由村民代表大会讨论决定的权力，但是讨论的内容必须符合有关法律的规定。（高峪村）的讨论结果违反了婚姻法。婚姻法第九条明确规定：结婚登记后，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。这说明女方户口在娘家，是否迁出属于自愿，不迁出合法，应享受村民待遇。妇女权益
9、保障法也有相关的规定，中共中央办公厅厅字（2001）9号文件也作出了相关规定。因此，尹庄乡政府应当责令高峪村村委会，给予外嫁女与村民同等待遇。10很明显，定义村民成员权（membership）的机构（村委会）和定义村民公民权（citizenship）的机构（全国人大以及中共中央办公厅），对于这些女村民的身份、资格乃至权利有不同说法。但是，由于村民的实际经济利益只和成员权有关，所以实质性的“承认”权利并负责实施村民福利分配的单位是村委会。是故，当村委会不办也不承认的时候，上级组织并没有实际的机制、行动、安排和动力根据已有的法律和中央文件强制之，而只能“敦促”乡政府“应责令”村委会执行更高的法律文
10、件。也就是说，上级组织的作用只是“敦促”和提出“要求”，至于对方是否要执行，则无法控制。而在村委会看来，这一惯例在村中已经施行多年，其他村子也是一样，上级对外嫁女权利的“承认”完全是虚置，没有什么实际意义。所以，在上级的敦促信件发出几个月后，村委会的态度还是不承认、不照办。而且显然，说村民代表“难以通过”仅仅是一个行政说辞，关键的问题还是想不想办，要不要办，有没有资源办。因为村主任对访谈员说：“关键是没钱，经济状况差，否则有钱有地的话，这几个外嫁女的问题早给解决了。”11我们看到，在外嫁女事件中，有两个影响她们权利实现的定义和执行来源：国家立法组织和村委会。前者界定她们的公民身份，后者界定她们
11、的村民身份，而与权益实现密切相关的利益分配在我看来，这更具实质性只和村民身份有关。在法律文本上，二者的界定权和身份上下有位序，好像无从怀疑下级应当服从上级，下级的权限应当由上级给予解释。但在实践中，二者的位置和影响村民权益实现的能力大有差别。此案例中明显的现象是，村民权和公民权的不一致，而且不同的组织能界定并影响不同的权利实现。根据国家法律（中共中央办公厅9号文件，婚姻法和妇女权益保障法），外嫁女的要求属正当权利，应当予以保护，但是由于经济资源分配由村委会控制，它根据惯例将外嫁女的资格排除在福利分享之外，亦符合全体村民的利益，因而受到村民代表和党员大会的支持。这是一种体制内有趣的二元身份定义结
12、构：一方面，存在着可以自由决定婚后户口所在地的公民权确认；另一方面，又存在着外嫁后消除本村户口的成员权确认；前者没有实际的经济利益捆绑，而后者有并且是持续多年的传统得到村民认可。对于外嫁女以及类似境遇的很多农民来说，他们的成员权与公民权并非互相支持，而是互相矛盾的。上述问题和中国特有的村民市民户口差别制度有关。村民和市民的不同身份各自具有的权利不同，可占用的资源不同，控制这些资源的机构更不同。惯例上，这些机构不必依据统一原则和规则做事。这就出现了我们关切的问题：国家在解决上述矛盾性、增强一致性的意识和能力。显然，统一法律的混乱和冲突，是国家治理能力的重要标志，这一能力涉及国家对普通人法律权益的
13、保护效能，以及后者对国家组织的需要和依赖。根据国家宪法，“农村和城市郊区的土地属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。12此外，根据土地法，“集体所有土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。”13这些土地制度表明，我们面对的，是一个以行政村为基础的集体土地所有权配置，它授予了村委会经营、管理、分配集体资源的权利。就是说，如果经过村民代表大会同意，村委会有权代表集体废除外嫁女分享高峪村土地利益的权利。我们看到，在婚姻法、妇女权益保障法、中共中央办公厅9号文件、宪法、土地管理法中间，关于权利的配置相互产生抵牾：前三个法律赋予外嫁女自由
14、迁移户口和居住地的权利，而后两个法律又赋予村委会集体土地及其衍生利益的管理权。显然，这种安排无助于解决求助者实际的权利实现问题，而国家对这一矛盾却无能为力。案例中，行政级别明显高于村委会的县机构写信敦促也无济于事，它并不能有效确立并保护外嫁女的实际权益，也不能因为行政级别和地位影响村中福利资源的实际分配。这种情况将外嫁女置于这样的境地：她们被法律认可具有自由选择居住地的公民权利，但是这一权利仅仅是象征性和书面的，因为它不能体现为实际的权益。不能实现的权利等于没有权利，这是不是意味着国家的弱权能呢？似是，又似非也。因为根据众所周知的经验，国家在管制方面的很多权力并非弱小，而是很强。这就引发了更重
15、要的问题：何者能力及权力是现代国家应有、须有，但却实际上有限的？三 国家角色的现代转型能力和权力相关，虽然不是一回事。能力关注权力实施的后果和效能，不同的权力强化的是不同的能力。如果我们要强化国家的现代能力，那么以此案例来看，问题的关键不在于是强化还是弱化国家权力，而在于区分需要强化和弱化的权力乃至能力的性质和类别。根据现代公共政权的组织职能，如何确立公民权利，如何确保这些权利在人们中间得到平等分配，如何确保这些分配的权利得到实现，正是公共政权的基本任务，是需要加强的能力。为何这样说？我们需要再次回到前面提到的、国家政权建设的历史进程上，看现代国家的转型“建设”了什么权能。根据欧洲的历史经验，
16、“国家政权建设”是对一个客观发生的近代化现象的概括。它特别指分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个（以现代国家组织为）中心的权威结构。这个结构的标志之一，是确立了新的政治单位：民族国家建制，它成为新的权威中心，取而代之原来分割式的权威结构。工业化和现代化浪潮摧毁了从前小而且紧密的政治单位，它们被逐渐地统和（incorporated in）到一个新的国家共同体中去了。对于社会成员的团体归属而言，这种变化产生一种新的文化界定：随着大众教育和文字的普及，人们互相关联的能力得到发展，他们逐渐成为一个更大政治单位的成员。这是欧洲民族国家建构（formation of nation states i
