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1、 社会组织参与城市公共卫生应急管理深圳市观察报告 一 深圳市新冠肺炎疫情情况广东是国内新冠肺炎疫情较为严重的省份之一，深圳市则是广东省疫情防控形势相对严峻的城市（见图1）。截至2020年6月30日24时，广东全省累计报告新冠肺炎确诊病例1641例，其中深圳市累计确诊病例数462例，位居全省第二，但在2月和3月期间，深圳市累计确诊病例数一直居全省第一位。图1 深圳市新冠肺炎疫情累计确诊病例变化曲线由于深圳市特有的人口结构、经济地理位置，新冠肺炎疫情防控初期一直面临一些工作难点，主要体现如下。一是确诊病例分布密度高。首先，深圳常住人口密度大，是中国地域最小的“一线城市”，城市领土面积仅是广州的1/
2、4，北京的1/8，上海的1/3，而人口密度却是上海的1倍、广州的3倍、北京的4.5倍；其次，深圳是中国最大移民城市和出入境人员最多、车流量最大的口岸城市，毗邻港澳，对外开放程度高；最后，深圳确诊病例主要分布在外来人员较多、人口密度较大的区域。上述因素的共同作用下，在疫情初期，与北上广三大城市相比，深圳市疫情确诊人数最多，确诊病例分布密度也居一线城市首位（见表1），这对深圳疫情防控工作形成了巨大压力。表1 北上广深确诊情况对比城市确诊人数（人）面积（平方公里）确诊人数密度（人/平方公里）常住人口密度（人/平方公里）确诊人数占常住人口比（%）深圳4191999.470.2164840.0032北京
3、42816410.540.0313130.0020上海3426340.500.0538230.0014广州3477434.400.0520050.0023说明：确诊人数统计截至2020年3月8日，资料来源于深圳舆情研究院：深圳新冠肺炎疫情数据分析报告。|Excel下载表1 北上广深确诊情况对比二是医疗应急资源相对不足。与北京、上海、广州相比，深圳市医疗资源储备明显不足，其医院数量、医院床位数、卫生技术人员数量在四个城市排名中均排在末位。2019年末，全市有卫生医疗机构4513个（不含551家非独立社区健康服务中心），其中医院144个；全市床位数51470张，其中医院病床47366张；全市拥有卫
4、生工作人员125354人，其中卫生技术人员103012人。1在全国各城市医疗资源排行榜上，深圳市不但明显弱于其他三个一线城市（见图2），甚至达不到大多数省会城市的水平。医疗资源是城市应对突发公共卫生事件的重要资源，医疗资源储备不足给深圳市疫情防控工作带来严峻考验。图2 2019年底北上广深四大城市医疗资源储量对比三是湖北籍人口流入量大。深圳市外来人口总量在全国处于前列，其中湖北籍人口占据极大比重。百度地图慧眼迁徙大数据显示，疫情发生以后，深圳市的湖北籍人口迁入量连续半个月在全国处于前十位。尤其是在春节假期结束后，随着务工人员复工返岗高潮来临，湖北籍迁出人口流向深圳的占比逐步上升，甚至出现连续多
5、日居湖北迁出目的地城市第一位的情况。另据统计，2020年1月10日至2月25日，将近50天的时间里，3.12%的湖北省迁出人口的目的地是深圳市，占比在全国所有城市中排名第4。2湖北籍人口流入量过大，极大增强了病例输入的可能性，也为深圳市防疫工作带来了极大的潜在风险。在如此严峻形势下，深圳市按照党中央和广东省委、省政府的统一部署要求，做到全市一盘棋，全体动员，全员参与，全力以赴，疫情防控形势逐渐好转。其中，深圳市社会组织充分发挥自身专业优势，努力探索社会组织应对突发公共事件的新路，不仅敏捷地建立了应急反应机制，以其资源优势迅速吸引其他社会力量加入，并因其开放性、专业性工作原则而使协作体系迅速扩展
6、，充分显示出公益力量在重大突发事件应对中的重要作用。二 深圳市社会组织参与疫情应急管理的情况（一）深圳市社会组织参与应急管理历程1.深圳市社会组织应急体系截至2019年12月31日，深圳市共有社会组织10777家，其中社会团体4652家，民办非企业单位5730家，基金会395家；市级社会组织4020家，区级社会组织6757家3。从类型结构上看，教育、卫生、文化、体育、生态环境等社会事业类占比最高，达到35.73%，如图3所示。图3 2019年底深圳市社会组织类型总量上，深圳社会组织排名全国前三，万人社会组织拥有量居全国一线城市之首，被民政部评为“全国社会组织建设创新示范区”。总体上，深圳社会组
7、织呈现总量持续增长、结构日趋合理均衡的态势，并积极整合社会资源，服务社会需求，自我生存、独立运转、自主运营的能力日益增强。最近10余年来，深圳市坚持培育发展和监督管理并重，深化社会组织登记管理体制改革，引导社会组织有序参与社会治理和公共服务，构建了一套适应经济社会发展、具有深圳特色的制度框架、工作机制和组织体系，同时注重发挥社会组织在应急体系中的功能作用，健全与完善常态下管理机制与非常态下应急工作机制并重，推动打造了一批优秀社会应急力量。截至2020年4月30日，据不完全统计，在业务范围中直接涉及抢险救援、应急救灾、生命救治、恢复重建等业务的市级社会组织达40多家，成为应急管理中的重要力量。深
8、圳市社会组织应急体系包括两部分，一是由政府主导、主办的应急力量（见表2），二是民间应急力量。前者主要由深圳市、区、街灾害社工志愿服务队伍构成，后者主要是民间专业救援组织，如深圳市公益救援志愿者联合会、深圳市蓝天救援促进中心、壹基金等。在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件来临的时候，两者均发挥了重要作用。表2 深圳市应急救灾社工志愿队伍建设情况（截至2019年1月）队伍层级队伍名称队伍规模服务区域市级深圳市灾害社会工作志愿服务队74人全市区级深圳市光明区防灾救灾社工队64人光明区大鹏新区灾害社会工作服务队65人大鹏新区深圳市福田区减灾社工志愿队39人福田区深圳市坪山区先
9、锋志愿者应急服务队40人坪山区街道级龙华区观澜街道灾害救助社工预备队33人观澜街道|Excel下载表2 深圳市应急救灾社工志愿队伍建设情况（截至2019年1月）2.深圳市社会组织参与应急管理的政策扶持深圳相关职能部门本着“有所为、有所不为”的原则，培育、扶持和引导社会组织参与应急管理工作。所谓“有所为”，即相关职能部门主动探索培育、支持和引导社会组织参与应急管理工作。一是出台政策文件。早在2004年，深圳市政府出台了关于全面加强我市公共卫生体系建设的实施意见，以构建预防为主、平战结合的长效机制和应急处理机制为目标，以突发公共卫生事件应急处理机制等建设为重点，加强突发公共卫生事件应急体系的建设。
10、2010年，深圳市政府即出台了关于进一步加强应急队伍建设的意见，明确将深圳义工、红十字会、山地救援队等社会组织力量纳入政府应急队伍建设范畴，切实发挥社会组织力量在应急宣传、模拟演练、医疗救护、特殊救援及突发事件辅助性应急救援工作等方面的积极作用。2014年，深圳市人民政府办公厅关于印发政府购买服务的实施意见及两个配套文件的通知，明确提出要加大社会组织的培育力度，有序引导、动员社会力量积极参与公共服务供给，将群众转移安置、应急救助培训、物资管理等应急管理事项列入政府向社会组织购买服务的目录。二是畅通参与途径。市、区各级政府部门在应对各类日常应急事件过程中，积极畅通社会组织参与渠道和平台，为社会组
11、织参与应急管理行动提供机会，从而使社会组织在开展应急管理方面积累了大量丰富的实战经验。政府相关部门通过社会招标采购的方式，委托有关社会组织参与应急管理的课题调研和制度创制工作，在推进相关决策过程中也主动邀请社会组织参与讨论和研究、听取其意见和建议。三是组建专业应急救援队伍。2015年间，深圳市成立了灾害社会工作志愿服务队，这是全国首支全部由专业社工组成的灾害应急队伍，开创了全国社工参与救灾服务常态化的先河，体现了深圳社工机构在应急救灾服务中的专业性。2016年，深圳市减灾救灾联合会成立，这是全国首家从事灾害应急的行业联合社会组织，负责协助政府统筹协调各方社会力量，积极开展灾害应急救助工作。此外
12、，深圳市还培育扶持了一批富有社会影响的民间应急组织。深圳市政府相关职能部门还注重“有所不为”，在培育、引导和支持社会力量参与应急管理过程中，避免对社会组织过度干预，鼓励其最大限度地发挥主观能动作用。到2018年底，深圳市已经初步建立了“政府主导、社会参与”的应急管理新格局。（二）新冠肺炎疫情防控中的深圳社会组织新冠肺炎疫情发生后，深圳市按照上级精神，立足于疫情发展情况、自身防疫工作特点及社会组织发展现状，市民政部门、市社会组织管理部门迅速行动，成立了深圳市社会组织管理局疫情防控工作小组和办公室，印发关于动员全市社会组织参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知，发布关于动员慈善社会力量依法有
13、序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告，积极动员全市各级慈善组织、社会工作服务机构和志愿服务组织参与疫情防控工作，以自身专业优势助力抗疫应急工作。在政府动员和行业倡议下，截至3月20日，深圳市、区慈善会和110余家基金会展开行动，动员了61家社工服务机构投入疫情防控服务工作，组织7585名专业社工及志愿者投入疫情防控服务工作；截至5月8日，深圳地区为抗击新冠肺炎疫情累计接收捐赠款物和直接捐赠外省、市的款物金额近30亿元。4具体而言，深圳市社会组织参与疫情防控的路径与成效体现在如下五个方面。1.社会组织党组织引领参与深圳市社会组织党建工作一直走在全国前列。截至2018年底，深圳市共建立社
14、会组织党组织1980个，其中基层党委96个，党总支95个，党支部1789个，5实现了党的工作在社会组织的100%全覆盖，并在全国率先成立了市级社会组织党校。疫情发生后，深圳市立即发布了动员文件，发动了70多个社会组织党支部及大批党员参与捐赠和抗疫志愿行动。社会组织以党组织为组织基础，积极动员会员企业党组织响应“众志成城抗击疫情，深圳社会组织在行动”，依法组织疫情防控捐赠活动，并要求各基层党组织积极调研，为企业复工复产建言献策；深圳在防疫过程中设立党员责任区，设置党员先锋岗，组建党员、青年突击队党员，使党员成为深圳防疫志愿者的主体。在社会组织党支部的统一领导下，广大党员敢于担当，坚持服务于街道、
15、社区等基层防疫前线领域，积极参与交通管控、人员筛查、物资发送、防疫知识宣传等工作，在助力社区联防联控和企业复工复产工作的同时，动员了更多普通民众参与防疫工作。2.发挥社会组织专业优势国际化大都市重大公共卫生事件的应急管理工作十分繁杂，诸如物资捐赠统计与公示、跨国运输的通关运作、正规医用物资的采购、款物接收地志愿者的衔接安排等。在此过程中，深圳市各类社会组织充分发挥自身的专业优势，社会团体、基金会、社会服务机构根据自身优势进行明确分工，最大限度地动员社会力量参与疫情防控，确保应急捐赠抗疫有条不紊地进行，在疫情防控战中探索出应对突发公共事件行之有效的深圳模式。首先，枢纽型社会团体成为参与动员与信息传递的联合平台。在突发公共卫生事件的应急管理中，枢纽型社会团体具有较强的权威性和动员能力。疫情防控初期，深圳市社会组织总会连发3份行业动员倡议，联合深圳市22家社会组织发布联合倡议，号召全市社会组织及时整合自身资源，立足自身专业优势，依法有序参与疫情防控工作。此外，深圳市社会团体充分发挥“上情下达、下情上报”的功能，各类行业协会通过组织官网、微信公众号等平台及时统计并公布社会组织的募捐数据，通过“树典型”方式，对外宣传深圳社会组织抗
