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1、 2014年北京陶然亭街道推进社区民主自治的调研与思考 一 推进基层民主自治需要突破“瓶颈”制约党的十八大和十八届三中全会做出重要指示，要推进基层民主自治，促进基层民主广泛多层制度化发展，健全完善社会主义协商民主制度。基层民主自治的内涵是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来实现基层群众的自我管理、自我教育和自我服务。多年来，在自上而下的推动和自下而上的实践中，我国城乡基层民主自治取得了一定成效，但仍有许多严重制约发展的“瓶颈”障碍。一是基层民主自治流于“形式化”。这主要表现在基层的各项民主权利发展不平衡，群众有投票选举居委会成员的权利，但在社区日常的公共事务中，民主决策、民主管理和民主
2、监督的权利还未充分落实。形式化的民主选举权的落实掩盖了其他各项民主权利的残缺。习近平总书记指出，发展基层民主要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”。事实上，由于缺乏有效的自治载体和实现形式，作为法定自治组织的社区居委会在实际工作中大多成为基层政府的“腿”，无法有效克服其行政化问题，从而处于十分尴尬的境地，其自治组织性质及其权威日益受到严重的质疑和挑战。二是群众参与度不高，参与能力不强。目前看来，绝大部分社区的群众参与都是小范围、低水平和象征性的，普通群众的参与渠道和参与能
3、力都很有限，导致基层民主自治主体缺位现象严重。由于群众缺乏基本的知情权和参与权，很多涉及社区群众切身利益的公共决策中，不少基层政府想当然地“替民做主”，致使许多给老百姓办的惠民好事得不到群众的认可，“政府买单，老百姓不买账”的问题屡屡发生。近年来，围绕着如何扩大居民群众参与，西城区积极探索居民代表会议及常务代表制、民主恳谈会、居民议事会、网格议事会、社区论坛、社区评议会以及民主听证会等多种社区居民参与辖区公共事务的平台，议事范围从政府的实事工程、拆迁改造、环境整治、公共设施以及服务项目到邻里纠纷矛盾、社区文化活动、社区环境治安等多有涉及，赋予居民更多的知情权、建议权、表达权、决策权和监督权，在
4、社区公共事务的讨论、决策、实施、管理和监督等各个具体环节中，逐步地引入了协商民主元素，扩展了居民表达利益诉求和参与公共事务的渠道，为基层民主自治发展提供了新的生长点。二 陶然亭街道全方位探索社区民主自治的创新实践陶然亭街道工委、办事处作为区委、区政府的派出机关，切实负起指导社区居民委员会（以下简称社区居委会或居委会）依法实现自治的职能，在开展社区服务、推进重点工程和实施重大项目的过程中，努力探索社区民主自治的有效方法，积极拓展居民自治的渠道。（一）以社区换届为契机，对民主选举进行了探索社区居委会换届选举工作是社区民主自治的核心环节。在第八届社区居委会换届选举中，街道进行了新的探索尝试，较之以往
5、有四个特点：一是社区居委会成员构成采取“4+2+1”模式，即由4名社区专职工作者和2名居民代表、1名辖区单位代表组成，调动了居民和辖区单位积极参与社区建设的积极性。二是选择群众基础较好、居民对社区认同感较强的4个社区采取“户代表”选举的方式，扩大了社区居委会直接选举的覆盖面。三是推行社区“两委”成员交叉任职，5个社区的党委书记和居委会主任实行“一肩挑”，加强了基层党组织对社区建设的组织领导，促进了社区党委、居委会和服务站的协调运转。四是在提名社区居委会成员候选人上，采用了社区居委会成员由群众自荐、选民提名、居民代表推荐和社区党组织推荐相结合的办法，实现了以扩大党内基层民主带动社区居民民主。（二
6、）以网格议事为载体，对民主决策进行了探索街道在以黑窑厂小区11、12号楼为试点探索的基础上，根据地域相邻、利益相同、需求相近的原则，将街道划分为85个群众工作网格，每个网格均成立了由57人组成的网格议事委员会（简称“网格议事会”）。“网格议事会”的成员全部由实际居住在本网格内的党员、居民代表或热心参与志愿服务的群众担任。“网格议事会”具体负责居民问题的收集、提交与反馈。“网格议事会”讨论的问题，大部分是与居民利益密切相关的问题。居民站在自己的立场讨论问题解决办法，提出不同方案。“网格议事会”组织居民经过反复充分的可行性讨论后，按照绝大多数委员的意见确定将问题交付街道等职能部门解决。问题解决后，
7、再由“网格议事会”将结果反馈给居民。经过提交问题、讨论方案、解决实施、反馈结果等一系列环节，真正做到“什么问题需要解决、是否可行、问题解决后的反馈等居民的大事小情都由居民自己说了算”，实现了话语权、决策权和监督权的“放权于民”。“网格议事会”来自于群众、根植于群众，既把居民从原来的服务对象转变成了决策主体，又延伸了基层工作的触角。居民群众在议事过程中扮演了解决问题的“第一角色”，社区民主自治得到充分体现。（三）以自我调解为引导，对民主管理进行了探索由老旧楼房物业管理引发的居民住户与物业公司之间的矛盾一直是社区民主自治的难点问题。街道以骡马市大街10号楼为试点，由粉房琉璃街社区党委、居委会协调，
8、成立了居民自治性质的“楼管会”，积极解决居民、物业公司的矛盾。“楼管会”通过对上百户居民的逐一走访和召开多次座谈会，共收集环境脏乱、车棚破损、门禁失灵等11项物业服务问题，绝大部分居民表示如物业公司解决上述问题后，愿意主动缴纳物业费。物业公司根据居民意愿提出问题解决方案，街道对施工经费给予一定支持。工程验收后，楼管会组织居民与物业公司签订物业补充协议，对物业费的缴纳标准、清欠追缴等事宜做出明确规定并严格执行。在楼内显著位置公示物业公司收支和各户物业费缴纳情况，引导居民树立“谁享受服务谁缴费”的市场意识。楼管会还创立了以互助式家庭养老服务为主题的“楼宇俱乐部”。楼内居住的一位老人自愿腾出居室供俱
9、乐部开展活动。“楼宇俱乐部”将该楼内的老年人分成就餐、就医、生活3个互助小组，老人足不出楼便可搭伙做饭、开展娱乐活动并享受上门体检等多项服务，满足了老年人的个性化需求。（四）以创新形式为重点，对民主监督进行了探索街道坚持每年召开社区代表大会，对街道办事处和派出所、城管分队等13个职能部门的工作进行公开评议和监督。社区代表大会代表由居民和辖区单位代表组成，其中每个社区的居民代表根据社区内总人口数的25比例的要求，由各社区居民代表大会通过差额无记名投票的方式选举产生；辖区单位代表均是热心支持社区建设工作，有一定参事议事能力且能够深入群众听取和反映社区居民的要求和意见，并在群众中有一定威信的代表。街
10、道依托社区代表大会建立了量化统计、分析的指标评价体系，增加社区群众、辖区单位等服务对象的满意度权重比例，加大社区居民、辖区单位对政府服务评价的参与力度。各社区还从扩大民主参与、畅通民声渠道入手，探索了社区网站、居民论坛、居务公开栏、居民议事厅等社区民主监督模式，拓宽了社区民主监督的渠道。三 推进民主自治的实践成效与存在问题为了总结陶然亭街道推进社区民主自治的实践经验，切实了解在推进过程中存在的实际问题，进一步完善民主自治机制，2014年，街道蓝皮书课题组与陶然亭街道一起组织开展了社区民主自治建设专项调查。调查抽取了97名年龄在18周岁到70周岁之间的社区居民，通过调查问卷和深度访谈结合的方式，
11、详细了解掌握了街道社区民主自治的发展现状。（一）问卷调研基本数据分析九成以上调查对象能够理解居民自治的含义。在涉及居民对社区民主自治理解的调查中，九成以上调查对象能够理解居民自治的含义：94%的调查对象认为“民主自治是居民当家做主”，5%的调查对象认为“民主自治是政府和社区的事”，仅有1%的调查对象认为是“走过场搞形式”（图1）。图1 社区民主自治在回答“您认为社区基层民主是否重要”时，99%的调查对象选择了“重要”，他们认为“基层民主是居民实现自治、直接参与民主的方式与途径”；只有1%的调查对象选择了“和我无关，无所谓”，说明绝大多数居民对社区民主的重要性表示认可（图2）。图2 社区基层民主
12、的重要性六成以上调研对象认为社区民主建设需要政府引导。在调查“您认为政府在社区民主建设推进中应扮演何种角色”时，66%的调查对象选择了“引导者”，22%的调查对象选择了“共同参与者”，另有12%的调查对象选择了“领导者”，由此可见，大部分居民认为“政府引导”是推动社区民主建设的最有效途径（图3）。图3 政府在社区民主建设中的角色八成以上调研对象愿意积极参与社区公共事务。在调查“您对社区民主事务的参与情况如何时”，84%的调查对象表示“很积极，对社区事务愿意热烈讨论发表自己意见”；12%的调查对象表示“一般，但会关心社区建设的一些重要决定”（图4）。在涉及居民参与社区民主自治的调查中，大部分调查
13、对象认为民主选举公开透明，选举前，63%的调查对象对候选人了解；选举时，96%的调查对象考虑候选人最主要的因素是懂政策、能为居民说话办事；99%的调查对象民主选举时亲自投票。通过调查，94%的调查对象认为“社区召开听证会和协商议事会，重视居民的参与，居民可以积极发表自己的意见，社区能够充分考虑居民的意见和建议”。图4 居民对社区民主事务的参与情况九成以上调研对象认为街道推进社区民主建设效果良好。在问及街道推进社区民主自治建设的效果时，91%的调查对象认为“所在社区民主自治的效果很好，居民的意见能得到充分考虑，能得到切实的实施和反馈”；8%的调查对象认为“效果一般，居民能反映自己的意见，但对最后
14、决策的影响不大，得不到反馈”。在问及“您认为通过哪种方式来推进社区民主自治建设的成效最明显”时，排在前三位的依次为：86%的调查对象选择了“壮大社区志愿者队伍”，84%的调查对象选择了“发挥党员模范带头作用”，80%的调查对象选择了“加强社区民主自治宣传教育”（图5）。图5 街道推进民主自治的方式（二）调研中发现的主要问题课题组通过对问卷的深入分析和综合研究后认为，经过多年的实践探索，陶然亭街道的社区民主选举制度不断发展，民主管理机制基本健全，协商民主制度日益完善，民主监督渠道逐步拓宽，街道社会管理服务的科学化水平进一步提高。但在许多方面仍存在着需要解决的问题，社区民主自治任重而道远，主要梳理
15、出四个方面的问题。一是社区民主自治的内容不够全面。一些居民在座谈时指出，“社区把民主自治工作的主要精力放在了民主选举上。自治实践中的民主决策、民主管理、民主监督没有形成定律，效果不明显。选举是重要的，但仅仅是自治的开始，民主自治所有实实在在的工作内容是要落实在选举后，如果光抓选举，不抓平时，居民自治就会只剩下一个选举空壳”。二是社区民主自治的制度不够健全。一些居民认为，社区居委会在自我管理、自我教育、自我服务、自我监督中起到主导作用，基本保证了多数居民群众的民主权利，但由于社区居委会现行自治制度不完善，且有的制度尚处于探索阶段，导致了民主自治的广泛性和真实性得不到充分体现。三是社区民主自治的基
16、础不够牢固。目前，由于社区民主自治的载体和抓手不够明晰，部分公共事务由政府包办，且社区居委会的信息未能及时公开，导致居民关注公共利益少、关注个人利益多，居民对社区民主自治的内容和参与民主自治的程序还不够了解。加之社区居民的结构和利益诉求日益多元化，导致居民之间的利益关联度减弱，许多社区居民的社区意识比较淡薄，对社区缺乏归属感。四是少数基层干部社区民主自治的意识不够强。在基层工作中，“服从上级指示”的惯性思维和“拍脑门决策”的现象依然存在，民主的意识和民主的工作方法易被忽视。社区居委会的职能尚未理顺，承担了大量行政事务性工作，影响了自治功能的发挥。四 进一步提升社区民主自治水平的对策建议针对街道推进社区民主自治中存在的问题，进一步提高地区治理水平，需要从党委领导、社区主体、网格载体、协商平
