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1、 日本非营利组织参与公共服务供给的制度安排 1995年，上海市浦东新区社会发展局将罗山市民会馆委托给民间组织“上海基督教青年会”负责营运和管理，从而开创我国政府购买服务之先河。尔后，不少地方立足实际，积极探索政府向社会力量购买服务。其中，上海和广东等省份以及成都、杭州等地级市出台了有关政府购买服务的政策文件，在社区治理、养老服务以及社会救助等领域进行了积极探索，积累了不少好的做法和经验。2013年，国务院办公厅根据党的十八大所提出的“改进政府提供公共服务方式”之要求，印发了国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（以下简称“国务院指导意见”）。在此基础上，财政部、民政部和工商总局于20
2、14年联合下发了政府购买服务管理办法（暂行）。通过这两份文件，我国逐渐明确政府购买服务的指导思想、基本原则和目标任务，进一步厘清“买什么”“谁来买”“向谁买”“怎么买”以及“买的值”等一系列根本性问题。然而，毋庸讳言，我国目前的政府购买服务工作还处于起步阶段，仍面临诸如“相关政府部门认识不到位”“法规制度建设滞后于实践需要”以及“社会力量承接能力有限”等困难和问题。1为此，国务院指导意见特别指出，我们在“及时总结改革实践经验”的同时，应积极“借鉴国外有益成果，努力推动政府向社会力量购买服务的健康发展，加快形成公共服务提供新机制”。2其实，早在国务院指导意见颁布之前，我国学界就已陆续对世界主要国
3、家政府向社会力量购买服务制度展开研究。然而，这些研究集中倾向关注欧美国家，忽视了同属东亚儒家文化圈且在国家与社会关系上曾与我国存在相似性的邻国日本。3鉴于此，本文将聚焦日本，集中考察和分析该国社会力量主体之一的非营利组织（Non-Profit Organization，以下简称NPO）参与公共服务供给的主要制度安排，以期为完善我国的相关制度建设提供参考和借鉴。一 日本NPO的历史演变及其制度建设为了更好地把握和理解日本NPO参与公共服务供给的相关问题，我们首先需要对日本NPO部门的整体状况做简要介绍。与我国相类似，“NPO”一词对日本社会而言亦是舶来词。直到20世纪90年代中后期，作为“区别于
4、政府组织与企业组织的第三部门组织”的指代词，NPO才得以在日本广为传播与使用。以下，我们将从历史演变和制度建设这两个维度展开论述。（一）日本NPO的近代演变和现代发展1896年，日本明治政府颁布民法并在其第三十四条中做出如下规定：“凡与祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业相关且不以营利为目的的社团或财团，须获得主务官厅（政府主管部门）的许可方可注册为社团法人或财团法人”，从而据此创设所谓的“公益法人制度”。此外，根据这部民法，日本政府将私法人划分为“营利法人”和“公益法人”，并仅对公益法人的设立要件作原则性规定，即“开展公益相关事业”“不以营利为目的”以及“须获得主务官厅之许可”。然而
5、，关于何为“公益”，民法第三十四条仅列举出“祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业”，从而将“其他公益事业”的认定权限完全交由主管部门自由裁量，进而导致许多不属于公益范畴的法人也得以设立。4此外，基于“公益国益”之理念，当时的明治政府认为实施公益活动应以中央集权制国家为中心，那些作为国家补充性的民间公益活动，必须接受国家的严格监管5。为此，日本政府采取许可主义并未对公益法人的设立许可和公益认定标准进行明文规定，从而将之交由各主管部门自由裁量，以此严格控制公益法人的设立并可根据需要随心所欲地设立“官办公益法人”，据此开启长达百余年的“公益国家独占主义”时期。二战结束后，日本政府为了借助各种
6、社会力量以实现国家重建，以民法特别法之形式相继出台医疗法（1950年）、私立学校法（1950年）、社会福祉事业法（1951年）6、宗教法人法（1951年）以及更生保护事业法（1995年）等法律，以此创设出所谓的“广义公益法人”，包括医疗法人、学校法人、社会福祉法人、宗教法人以及更生保护法人等专业性极强的非营利法人形态。7需要注意的是，这些法人受到政府较为严厉的监管并普遍接受政府资助，从而导致其民间性较为淡薄。1995年，日本发生阪神淡路大地震。这场地震促使日本社会对志愿者活动和市民活动团体进行重新定位和全面评估，并最终推动日本政府出台特定非营利活动促进法（通称“NPO法”）。具有划时代意义的是
7、，这部法律采取接近登记备案制度的“认证主义”，为各种民间结社提供了一个简易和便捷的合法性制度平台，使得各种志愿者团体或市民活动团体能够快捷地注册为“特定非营利活动法人”（通称“NPO法人”），从而首次挑战了“公益国家独占主义”之传统。在NPO法人制度的示范下，日本政府从2000年开始启动公益法人制度改革。2006年，日本政府颁布“公益法人改革关联三法”8并废除2002年4月开始实施的中间法人法。较之旧制度，2008年起实施的新公益法人制度具有以下几个显著特征：第一，将法人设立（一般社团法人/一般财团法人）与公益认定（公益社团法人/公益财团法人）进行制度性分离；第二，法人设立采取准则主义，废除主
8、管部门许可制度；第三，公益认定不再交由主管部门或国税厅负责，而是授权给由民间专家组成的第三方合议制机构；第四，通过法律法规将公益认定标准等进行明文化，以此提高制度运作的透明度和可预见性；第五，实现监管理念从事先规制转向事后监管。此外，需要特别指出的是，一般法人（一般社团法人/一般财团法人）的设立手续与企业法人相同，只需将公证后的组织章程提交至法务省法务局进行登记备案即可获得法人资格，同时在遵纪守法的前提下无须接受任何政府部门的监管和干涉（即一般法人没有政府主管部门）。（二）日本NPO的分类体系和制度建设从前述可知，作为“区别于政府组织与企业组织的第三部门组织”的指代词，近代日本社会相继出现公益
9、法人、市民活动团体、志愿者团体以及NPO等各种称谓，但最终被日本社会普遍接受与广泛使用的非“NPO”一词莫属。概括而言，如图1所示，当下日本社会对NPO的理解方式包括三种：（a）根据NPO法成立的“NPO法人”；（b）包括NPO法人在内的“市民活动团体”；（c）所有不以营利为目的的民间团体。其中（c）为最普遍的理解方式，即不管其是否注册为法人，只要是市民自主设立、独立于政府和企业且不以营利为目的的民间组织即可被称为NPO。9图1 日本NPO的三种理解方式另外，如图2所示，根据“是否具有法人资格”的标准，我们可将日本NPO统分为“非法人型NPO”和“法人型NPO”。其中，“非法人型NPO”是指根
10、据日本国宪法第21条规定的结社自由权，市民在未经政府批准的情况下自由组建的不具有法人资格的任意团体。这些任意团体主要以“市民活动团体”或“志愿者团体”等形式开展活动，在税法等法律上又被称为“无权利能力社团或财团”或“无人格社团或财团”。在遵纪守法的前提下，任意团体不但无须接受来自政府部门的任何监管或干涉，而且能享受一定的税收优惠。与之相对应，“法人型NPO”是指根据有关法律规定履行注册手续并在法务省法务局进行法人登记的非营利组织。根据日本NPO研究权威学者雨森孝悦的观点，日本的法人型NPO至少包括以下几类：NPO法人、公益法人、一般法人、社会福祉法人、宗教法人、医疗法人、学校法人、更生保护法人
11、、管理组织法人（含团地管理组合法人）、认可地缘团体以及消费生活协同组合。关于这些法人的法律依据、成立目的、主管部门以及法人数量等内容，我们可将其整理归纳为表1。需要强调的是，这些法人型NPO涵盖公益型法人、互益型法人以及既非公益亦非私益的法人，其公益程度越高，所享受的税收优惠待遇就越优厚。此外，根据法人型NPO所享受的不同税收减免待遇，日本政府采取宽严相济的法人登记标准，包括登记备案（准则主义）、认证、认可以及公益认定。但不管采取何种登记标准，其法人成立要件都必须通过法律条文加以明确，以此尽可能地限制政府部门的自由裁量权。10图2 日本NPO的主要类型表1 日本法人型NPO的制度分类表1 日本
12、法人型NPO的制度分类-续表二 日本NPO参与公共服务供给的制度安排伴随日本NPO政策从“规制严厉”走向“宽严相济”，日本NPO部门在数量和质量上均获得长足发展，逐渐成为“新公共”的重要承担者之一，并与企业等其他社会力量一道深度参与各种公共服务的供给。11值得我们关注的是，正如前述表1所示，早在战后初期，日本政府就已陆续通过专门立法的形式推动NPO参与公共服务供给。具体而言，从1950年起，日本政府相继出台医疗法私立学校法社会福祉事业法更生保护事业法等多项单行法律，鼓励民间力量在社会福祉、医疗服务、私立教育以及刑释人员保护等社会领域成立专业性极强的NPO，同时给予相应的税收减免待遇和财政支持，
13、从而推动它们在各自领域灵活有效地提供专业服务。举例而言，根据1950年开始实施的医疗法，日本市民可以向政府申请成立作为非营利法人之一的“医疗法人”12。所谓的医疗法人，是指“根据医疗法所设立的作为医师或牙科医师的全职工作场所的，包括诊所、医院（病院）或老人保健设施在内的社团（社团医疗法人）和财团（财团医疗法人）”。基于设立要件、内部治理结构、监管要求以及税制待遇等方面的差异，医疗法人还可进一步细分为“一般医疗法人”“特定医疗法人”“特别医疗法人”以及“社会医疗法人”。另外，日本政府于1985年重新修订医疗法，允许市民申请成立“一人医师法人”，即允许1人或2人的全职医师或牙科医师申请成立小型医疗
14、法人。根据日本厚生劳动省的统计数据，截至2015年6月末，日本医疗设施（医院、一般诊所和牙科诊所）总数为178309家，共提供1675596张病床。其中，医疗法人总数达到58669家（约占医疗设施总数的33%），共计提供938454张病床（约占病床总数的56%）。13限于文章篇幅，本文无法就前述日本NPO参与专项公共服务供给的制度进行分析，而仅就其参与一般意义上的公共服务供给的综合性制度展开考察。（一）日本NPO参与公共服务供给的主要途径近年来，日本各级政府大力推行所谓的PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴关系）改革，以此积极主动地将包括NPO在内的各种社
15、会力量（民间部门力量）纳入公共服务供给体系。14概括而言，当下日本，包括NPO在内的社会力量参与公共服务供给的途径主要有3种：“民间技术引入途径”“民间开放途径”以及“协动途径”（详见图3）。图3 日本NPO参与公共服务供给的制度化途径其中，在由政府部门直接负责供给的公共服务领域，政府部门积极利用民间部门的技术、知识、资金以及人才，采用引用民间技术（例如录用民间才人、民间派遣研修以及聘请外部专家）、刊登广告（例如护照手续中心、政府官网广告）、开展ESCO（Energy Service Company）事业、设立独立行政法人以及网络拍卖收押物品等方式进行公共服务供给。在这项途径中，除了民间派遣研
16、修涉及NPO，其余方式主要限定在私营企业。为此，本文仅就“民间开放途径”和“协动途径”做重点分析。（二）日本NPO通过“民间开放途径”参与公共服务供给的制度安排从20世纪60年代末开始，伴随公共财政危机、老龄少子化以及市民需求多元化的不断演进，加上受到欧美新公共管理运动的影响，日本政府逐渐改变公共服务供给方式，采取“民间开放途径”向社会力量购买公共服务。概括而言，属于民间开放途径的制度安排可概括为以下几类。1.民间委托制度1965年10月，作为自治大臣（现总务大臣）咨询机构的“地方公营企业制度调查会”对外发布有关改善地方公营企业的建议，首次提出将有关下水道、医院和交通等公共事业的相关业务进行民间
