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1、 非营利组织监督体制创新与改革研讨会综述 2010年1月24日，由北京大学法学院非营利组织法研究中心主办的“非营利组织监管体制的创新与改革研讨会”在北京西郊宾馆举行。来自国务院法制办、民政部民间组织管理局及地方社会组织管理部门的政府官员，中国社科院、清华大学、北京大学、北京师范大学、中国政法大学、黑龙江大学等高校相关研究机构的专家学者，中国残联、中国红基会、北京华育教育基金会、北京惠泽人咨询服务中心等社会组织，部分在华国际组织，以及新闻媒体代表共60余人出席了研讨会。国家民间组织管理局副局长李勇出席会议并致辞。与会者围绕中国非营利组织监管体制创新与改革的论题进行了深入交流研讨。会议由北京大学法
2、学院非营利组织法研究中心主任金锦萍博士主持。一、关于中国非营利组织近期发展思路社会组织、公民社会、非营利组织在过去一年里成为非常时髦、非常时尚的一个话题。这是中国非营利组织在传递社会中正义、善良、参与、平等等公民精神的集中体现，而这些精神恰恰是当今社会发展所尤为需要的，也是尤为宝贵的。中国非营利组织发展得很快，更重要的是中国的非营利组织精神得到了充分的弘扬光大。国家民间组织管理局副局长李勇在致辞中深有感触地作如上表示。在中国非营利组织发展思路上，李勇就国家民间组织管理局今年工作指出，一是推动政府的职能转变，将政府有关部门更多的职能、特别是主管经济的职能转移给更多的社会组织或者行业协会：二是推动
3、政府有关部门出台社会组织发展的政策；三是推动建立一种比较良好的政策支撑体系，包括政府购买服务，包括税收减免，包括社会组织的人才队伍建设，包括社会组织工作人员社会保障制度等等；四是致力于社会组织去行政化改革，加快官办非营利组织的民间化进程。福特基金会首席代表费约翰认为，中国改革重点领域已由经济领域推进到社会领域，社会管理体制和制度创新将是以后改革的重点，对非营利组织而言更是如此，如何通过规范的非营利组织监管制度遏制腐败和不良运作的产生，提高非营利组织的公信力，又不阻碍非营利组织的发展，这是当前要解决的重要问题。中国社科文献出版社谢寿光社长认为，对于公民社会建设巨大的需求和我们今天所能提供的无论是
4、制度的供给、还是知识的供给是有非常大的差距，在这种情况下，无论是对于中国非营利组织的研究，还是对于中国非营利组织的实践，都提出了巨大的挑战，实质上中国公民社会成长和建设的现实已经远远走在理论研究的前面，更不用说走在立法的前面。他强调，法律滞后是正常的，必须要有实践，经过学者的研究转换，上升到国家立法层面，需要有一个规划，有一个统筹，有一个更高的战略考虑，因此要鼓励更多社会学研究者介入这方面研究。二、关于中国非营利组织监管体制研究情况研讨会上发布了由北京大学法学院非营利组织法研究中心主持的中国非营利组织监管体制研究报告。报告认为，中国非营利组织监管体制创新与改革是放在转型中国背景下进行的，在转型
5、中国背景下，要充分考虑社会稳定、政治稳定的前提下推动相关制度变革。在建设和谐社会大背景下，中国非营利组织监管制度在总体方面存在三方面问题：法律制度的缺位，体制没有理顺，管理力量和手段的欠缺。从法律制度缺位上讲，几个制度急需通过法律来解决的：即结社自由制度、财产法人制度、信托制度，信托制度和非营利组织参与制度。在体制上，核心问题是双重管理制度，由于长期没有一个有效的社会管理制度，双重管理制度出现了一系列的问题，这不但制约了社会组织自身的成长，也制约了社会组织监管制度的有效成长。在管理程序和技术手段不健全上，业务主管和登记管理机关之间职责划分过于原则，而且缺乏有效的联动机制，社团社会责任规定过于原
6、则化，不利于监管和管理，还有处罚的程序不明确。报告提出建议：一是改变态度，非营利组织关键问题不简单的是制度问题，更多的是认识问题，需要建立合作主义框架，利用社会组织来推动中国社会的发展。二是采取善意推定方针，解决问题在于沟通和理解。三是改革双重管理制度，变双重管理为一同管理，由登记机关负责民间组织的登记和监管工作，形成统一的社会管理。四是改革登记制度，适当的可以采取多重准入标准。五是完善检查制度，要要完善检查权和调查权制度，完善相应的执法程序。六是完善处罚制度。七是引进社会管理，鼓励各种各样网状组织的成立，使政府管理和社会管理之间有效协调。结合报告内容，北京大学公民社会研究中心高丙中教授认为，
7、社会组织发展最核心问题是中国社会政治领域跟社会领域的分野，政治领域和社会领域是分开的领域，通过这种关系来看两部分的重叠或者部分的利益输送，还会涉及到一个问题，当政治领域跟社会领域分野之后，是政治本位还是社会本位，后现代化的国家，如果追求高的快速目标，必定是政治本位，这是历史必然，国家发展到一定水平之后，重新能够让社会自由运作，从政治本位转为社会本位需要一个过程，社团在这里面会起关键作用。三、关于地方非营利组织监管机制创新经验如何最大限度调度和利用政府行政资源做好非营利组织监管工作，青岛市民间组织管理局非局长王永奎认为，青岛做了一些初步探索，主要是综合应用十项手段完善行政监管体系，即依法登记，严
8、格年检，联合执法，行政监管，健全网络，搞好清理，组织评估，委托代理，宣传教育，社会监管。以上十项手段为主要内容的监管体系的内容较好的做到了监管工作的前移，做到了早教育、早提醒、早发现、早预防、早查处，使监管工作更加主动全面和有效。就南京市社区社会组织监管体制创新经验，南京市民政局民管处处长王正海认为，2003年以来，南京在四方面进行改革探索，第一，登记制度方面的改革，全面实行登记备案制度。第二，建立监管防线，着重发挥商机业务主管部门、区县民政局、社区居民四条防线的积极作用。第三，网上动态公示，让大家对社区社会组织进行监管。第四，实旋年度审核。通过几方面的改革，南京社区民间组织发展数量比较大，2
9、009年底备案社会组织已有9731家了，在全江苏省备案社区社会组织当中占40%左右，并且每年以20%的速度往上增长。就湖南社会组织监管体制情况，湖南省民间组织管理局副局长王剑中作了发言。做法包括四点：第一，加强法规、政策的建设，以省政府令形式出台了两个办法，一个是湖南省行业协会管理办法，另外一个是湖南省农业农村专业经济协会促进办法，另外还配合有关部门出台了社团财务管理办法、年度办法以及档案管理办法、社会组织备案管理办法。第二，强化年度检查，规范年检程序，确定年检重点，改革年检方式，加快年检速度。第三，加大执法力度，建立健全全省社会组织的三级预警系统，制定约谈制度，推行联合执法。第四，推进评估工
10、作，丰富管理手段。就以上创新经验，中国青少年发展基金会副理事长顾晓今认为，在监管方面现在确实有监管交叉和职责不清的问题，如何改进它？通过我们自身的需求对监管能够有所贡献，有一个角度就是如何推动信息的公开，如何更好的做到信息披露，把推动信息公开作为监管最基本的要素。同时，是否可以更多以自律为目的形成NGO组织之间的联合行动，非营利组织也希望能够为监管体制的创新作出自己的贡献。北京师范大学公民社会与地方治理研究中心主任徐家良教授认为，在整个NGO监管当中，第一，分类监管，现在三大类：社会团体、民非、基金会，应该是公益类、经济类和政治意识形态类的，公益类、经济类的监管要加大步伐，不应该监管的地方少监
11、管。第二，在NGO组织、学者和政府官员通过什么方式使三者之间能够找到结合点，使监管制度、监管体制越来越趋于合理，这点非常重要。北京市海淀区民政局社会团体管理办公室主任耿福瑞认为，通过管理创新和改革，使非营利性组织有很大发展，发挥更大作用，是共同的目的。浙江省民间组织局副局长李崇义认为，培育非营利组织，就是三类组织：一是慈善公益类；二是基层服务类；三是行业协会，监管工作最根本的是自律，政府需引进社会监督。北京大学法学院非营利组织法研究中心副主任刘培峰教授认为，对非营利性组织监管是整个社会管理体制的一部分，比如登记制度实际上是信息制度，通过公示带来公信，实际上要建立社会公信公示体系问题，保持社会自
12、身的自主性是监管最关键的问题。中国残联曹跃进主任认为，管是为了不管，这是根本目的。中国社科院吴玉章教授认为，政府监管是否应考虑把NGO也作为协商或者顾问的一方，使监管决策更符合NGO的利益，这是方式问题；关于监管的目的，究竟是要撤下一张无缝大网，把所有社会组织都网罗在内，还是适度考虑社会组织的自律，以及建立社会组织良好的生态环境，如果考虑到建立一个社会组织良好的生态环境，可以使政府监管部门减少是非和麻烦。四、关于非营利组织监管制度的理论思考就社会组织管理体制改革的困境与出路问题，黑龙江大学法学院教授马长山认为，社会组织监管体制改革面临的困境大概有四个：第一，管制与放任，形成一种困境。第二，自主
13、和依赖，也是两难境地。第三，民主和参与，能不能有社会公共精神，也值得考虑。第四，统一和多元，监管体制改革面临一个重要困境。从出路上看，第一，政府应该放松管制，建立起一种相互尊重、相互信任、良性互动的合作机制，而不是当成简单的管理对象。第二，拓展社会组织在体制内的参与渠道，给社会组织更大的成长空间。第三，开放社会的服务领域，增进民间管理和服务的功能。第四，加速民间组织立法。就非营利组织的法律属性与法律地位问题，中国公安大学沈国琴博士认为，如果从公法、私法角度分，首先要承认公法和私法人分野，讨论社会组织，实际上还是在私法主体情况下进行的，直接根据公法设立的主体可能会“被”进入公法视野。就非营利组织
14、监管体制改革的原则，中国社科院法学研究所副研究员谢海定认为，从监管角度总是想加强监管力量、投入监管成本，从制度成本收益角度考虑，加大成本不见得对整个社会发展有好处，可否考虑用减法方式，问题是减哪块。就上述学者观点，民政部法制处李健处长认为，政府和社会组织的关系应当是一种平等的法律主体之间的关系，是一种互相信任的伙伴关系。管理不等于管制，管理应当通过服务来实现。民间组织的发展如何缩短现实与理想的距离？理想状态到底应该是什么呢？我个人觉得就是法制，依法治国、依法行政、依法促进民间组织的发展。任何发展、进步都有一个过程，相信我们能够在法制状态下促进民间组织的发展。北京师范大学社会学系副教授韩俊魁博士
15、提出，公权力和私权力到底是什么关系？这种边界和分野到底是什么？国家权利和国家能力，国家以什么方式进入民间组织，在什么情况下不可以进。中国非营利组织监管，管的目的是什么，7我们改革的目标是什么，对民间组织有这么多改革和创新，目的是什么，我们对社会有什么要求，对国家的责任有什么期许，这是要考虑的问题。关于媒体监督问题，北京大学新闻学院师曾志教授认为，公众舆论对于社会民主化的进程发挥着特别重要的作用，要充分相信公民自我意识和公民自我的能力。在发展过程当中，媒体的倡导还是特别重要，在监督，应该越来越多的发挥作用。五、关于非营利组织监管制度的现实审视就非营利组织监管具体工作实际，民政部民间组织管理局刘忠
16、祥处长认为，中国非营利组织的发展，因为时间比较短，无论是政府，还是非营利组织，都处在探索阶段，没有理想的模式。我们要容忍监管出现的问题，避免由于民间的不理性又加剧了政府的不宽容，导致恶性循环。他认为应通过规则的内部治理和通过规则的公共治理监管社会组织，社会组织依法活动，政府管理也依法进行。就社会组织的评估与监管体制的创新，清华大学公共管理学院邓国胜副教授认为，由民政部门主导，通过评估委员会的方式推动社会组织评估，是现实情况下一种监管方式的创新和选择。现在有几个问题应引起关注：一是评估成为地方政府某些职能部门强化行政权利的一种手段。二是评估的客体过于宽泛，有些地方评估客体是强制性的，只要你在我这登记注册都得评估。三是评估主体过于单一，行政色彩太重，缺乏相关专业人员参与，评估达不到预期效果。四是评估内容过于烦琐，指标太多，评估客体准备时间过长，造成不必要负担。就
