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1、 我国住房公积金功能的优化 我国住房公积金的基本功能、衍生功能和宏观调控功能都没能完全紧扣住房保障这一基本目标展开工作，有些甚至还背离了住房保障目标，影响了公积金住房保障作用的发挥和住房保障目标的实现。吸取境外住房储金功能发展的成功经验，优化我国住房公积金的功能，将有利于集中我国住房公积金力量，更好地完成住房保障目标。第一节 我国住房公积金功能的外部统筹优化美国住房融资不是通过基金积累，而是通过一级和二级金融市场融资，因此不存在住房储金功能的外部统筹优化问题。德国虽然实行住房储金融资，但德国的住房储金以银行的方式而不是以基金的方式运营，因而其也不存在基金功能的外部统筹优化问题。新加坡中央公积金
2、与我国住房公积金一样，也是积累基金，基于这一点，本节将主要考察新加坡中央公积金功能的统筹优化经验，提出优化我国住房公积金功能的一些措施。一 境外住房储金功能统筹优化的经验（一）新加坡住房储金功能的统筹发展新加坡中央公积金共有养老、住房和医疗等三大基本功能。1955年新加坡公积金制度刚建立时，只是一个单一的养老功能计划，公积金积累到55岁便可一次性提取。1965年新加坡独立后，单一养老功能的公积金逐渐扩展为养老、住房和医疗三大功能并存的综合基金。这三大功能既互相独立，又实行内部的统筹管理。为了保证养老、住房和医疗等三大基本功能的实现，新加坡公积金会员的账户及时进行了分立与合并。1977年，新加坡
3、为会员在普通账户之外专设了一个新账户，命名为特殊账户，新设立的特殊账户承担养老功能，原普通账户承担住房功能，公积金缴费按规定分别进入这两个账户，专款专用，从而避免了住房功能对养老功能的威胁。1984年，新加坡又在普通和特殊两大账户之外专为医疗保险新建了医疗账户。至此，新加坡中央公积金的普通、养老和医疗三大账户均已设立，中央公积金住房、养老和医疗三大基本功能以独立的账户形式得到保障。此外，为了保证老年人退休后仍每月有固定的养老保障收入，1987年新加坡专为年满55岁的会员建立了公积金退休账户，并在退休账户中引入最低余额计划，要求每一成员在达到55岁时，必须在自己的退休账户中积蓄达到国家规定的最低
4、余额后，方可提取普通账户和特殊账户的公积金。为了保证养老、住房和医疗等三大基本功能的实现，除了设立专门账户，新加坡公积金还根据每个账户的目标与特点对缴费进行了灵活合理的分配。一般来说，三大基本功能中，住房功能资金需求量大，因而缴费划入该账户的比例也较大；养老功能支付具有延期性，且基金积累期长，所以该账户划入较少。如1986年4月之前，新加坡公积金普通账户最高时曾划入了总缴费额的80%，其他两个账户合计才划入20%。20世纪90年代，公积金普通账户划入的比例虽有所降低，但一般也占到总缴费额的2/3左右。与其他两大功能相比，医疗功能具有经常性和长期性，且全家可共用，因此不论年龄大小，该账户划入的缴
5、费率都基本保持稳定，如1986年4月新加坡公积金缴费率下调15个百分点，普通账户因而减少11个百分点，养老账户停止划入，医疗账户则继续保持6个百分点。另外，对于年轻人来说，公积金的住房保障功能比养老保障功能急迫得多，老年人则恰恰相反，因此，新加坡特别注意保持与提高公积金缴费在年轻人普通账户的划入及在老年人特殊账户的划入。除了在缴费分配时注意公积金三大基本功能的协调外，在退休养老时，新加坡也非常注意住房与养老功能的互补。新加坡认识到住房是一笔大财富，具有养老价值，因此，公积金局规定有住房的退休者其退休账户最低存款余额可以减半。与住房养老功能相配合，新加坡专为老年人设计建造了面积较小但方便老年人使
6、用的组屋，并帮助老年人大屋换小屋，以实现符合老年人实际需要的住房和养老功能。（二）新加坡住房储金功能统筹优化的特点新加坡中央公积金是集住房、养老、医疗三大保障于一体的综合保障基金，基金的综合有利于对三大功能进行内部统筹管理，提高资金配置效率。具体来说，新加坡住房储金功能的统筹优化具有如下特点。第一，公积金总缴费率得到控制。新加坡经验表明，年轻人急需实现住房保障功能，因此在保持总缴费率不变的情况下，适当在普通账户划入更多缴费，老年人更加需要实现养老功能，因此在其特殊账户划入更多缴费，从而能在不增加总缴费率的基础上灵活集中地实现各大保障功能，减轻了会员个人及其雇主的缴费负担。第二，公积金更便于管理
7、和投资。新加坡中央公积金集三大基金功能于一身，基金规模大，因此具有规模效应，这样既能减少单位资金的管理成本，也便于统筹投资。而且，巨大的基金便于进行有目的的社会性投资，能产生较大的社会效应。第三，公积金住房保障功能充分发挥。随着家庭的核心化，年轻人与老年人对住房的要求有所不同。年轻人结婚生子，需要宽大的房子。由于子女独立成家，老年人家庭不再需要大房子，但老年人腿脚不如年轻人灵便，需要便利实用的住房。新加坡综合基金管理抓住了不同年龄人群的住房需求特点，充分利用住房的财富价值，允许其充当部分养老功能，并配之以相应的住房建造与替换服务，大大减轻了养老账户的积累压力，也使公积金住房保障功能的作用充分彻
8、底地发挥出来。二 外部统筹优化我国住房公积金功能的可行性（一）外部统筹优化我国住房公积金功能的必要性优化住房公积金功能是促进我国公积金科学合理发展，加速实现住房目标的重要环节。借鉴新加坡中央公积金三大基本功能的发展经验，优化我国住房公积金功能的最佳方式应该是把住房公积金与养老保险基金、医疗保险基金等社会保险基金合并，实行内部统筹管理。但是，根据我国社会保障发展的现实情况，住房公积金与养老保险等社会保险基金进行合并的可能性不大。不过，我们可以在保持各基金独立的前提下，从外部加强住房公积金与养老保险基金这两大基金的外部统筹管理，从而优化住房公积金的功能。具体原因如下。首先，新加坡式内部统筹优化基金
9、模式不适合我国国情。新加坡式综合保障基金是由单一基金逐渐拓展而成的。由于是拓展式发展，因此新加坡中央公积金只需适当提高缴费率，适当增加功能账户，就可以很容易地把单一基金发展为综合基金。而新中国成立以来，我国一直实行各社会保险独立发展模式，不同的社会保险不仅统筹层次不同，成员不同，所属的管理部门也不同。因此，过去我国不必像新加坡一样，由单一基金拓展出综合基金。而现在我们要想把已自成一体的独立基金集中统一起来变成综合基金进行管理，也存在很大困难。其次，外部统筹优化住房公积金功能适合我国的实际需要。虽然新加坡式综合保障基金不适合我国国情，但是，我们可以根据我国实际情况，实行变通做法，即在继续保持原有
10、基金独立运行的前提下，对我国住房公积金和养老保险基金进行外部统筹管理。新加坡的经验证明，统筹管理住房基金、养老基金和医疗基金有利于提高住房公积金的积累比例，加速住房保障目标的实现。如表5-1和5-2所示。表5-1 2007年新加坡住房、养老、医疗三大保障缴费率情况表表5-2 2007年我国城镇职工住房、养老、医疗三大保障缴费率情况表当前，我国住房公积金、养老保险、医疗保险三大保障的缴费率加在一起高达工资的49%，其中住房公积金缴费占比近50%。1985年是新加坡公积金缴费率最高的一年，三大账户的总缴费率为工资额的50%，其中普通账户占比80%。2007年，新加坡公积金总缴费率为34.5%，其中
11、45岁以下会员的普通账户占比超过60%。由此可见，当前我国住房公积金缴费占比远远不及1985年的新加坡，与当前的新加坡普通账户缴费占比相比，也还低10多个百分点，这说明我国社会保障基金绝对缴费比例较高，但各基金之间的配置比例不够优化，这也正是我国公积金住房保障目标实现缓慢的一个重要原因。因此，为了提高我国社会保障基金的配置效率与保障效果，我们应该把握养老保险基金和住房公积金两大保障基金的特点，把当前各自独立、互不相扰的养老保险基金和住房公积金两大保障基金从外部统筹管理起来，实行二者的统筹缴费、统筹保障、统筹投资管理。至于医疗保险基金，从新加坡经验及我国的实践来看，医疗保险基金虽也有助于住房公积
12、金目标的实现，但与养老保险相比，医疗保险缴费率不高，重新配置的回旋余地不大，且医疗保险基金使用复杂，因此，为了使外部统筹优化简单高效，我们只需对住房公积金与养老保险基金进行外部统筹管理。（二）外部统筹优化我国住房公积金功能的可能性对住房公积金与养老保险基金进行外部统筹管理不仅适合我国需要，而且我国当前也基本具备推行这一方案的条件，这主要是因为这一方案本身容易实施。具体来说，外部统筹优化我国住房公积金与养老保险基金有以下一些有利因素。第一，二者的相似性高，为外部统筹管理提供了前提。住房公积金和养老保险基金来源和产权的一致性为二者的外部统筹管理提供了条件。我国住房公积金和养老保险基金的来源基本一致
13、，都是由单位和个人共同缴纳，而且两大基金的所有权和收益权也基本一致，分个人所有和劳动者共有两种类型，其中，个人缴纳部分都为个人所有；单位缴纳部分，公积金为个人所有，养老保险为共有。两大基金来源一致，产权也基本一致，这为我们外部统筹管理两大基金提供了基础。第二，基金保持原有独立性与功能，外部统筹管理容易进行。我国住房公积金由建设部门管理，基本养老保险基金由社会保障和人力资源部门管理。外部统筹优化就是在保持基金原有产权、功能和独立性的前提下，统筹管理住房公积金和养老保险基金的缴费、投资及功能实现等方面的事务，这是基于各自保障数据共享基础上的统筹管理优化。与统筹优化前的基金一样，住房公积金账户的资金
14、仍旧以提取和贷款方式承担住房保障功能，养老保险仍以个人账户与统筹账户方式承担养老保障功能。住房公积金与养老保险基金实行统筹管理，既保持了各基金原有的账户模式与保障方式，管理与操作无须大的改变，又克服了原有独立管理方式机构设置重复的缺点，因此，这一改革方案可能容易被大家接受。第三，外部统筹管理避免了大规模变革，减少了变革阻力。外部统筹管理不是自上而下的创新式变革，而只是改变其所属领导体系，改革实行与否取决于决策者的意志及对既得利益集团的协调能力。我国实行中央集体决策，一旦认定方案可行，意志不是问题。既得利益集团是形成于这种制度并不断维护和加强该制度的组织。1住房公积金与养老保险基金统筹管理所影响
15、的既得利益集团主要是与该制度相关的建设部门和人力资源部门。由于这一变革只涉及两个部门，因此协调处理并不难，不会对变革产生多大阻碍。三 外部统筹优化我国住房公积金功能的措施根据我国实际国情，结合国外的一些实践经验，我们认为，要外部统筹优化我国住房公积金的功能，需要采取如下一些措施。（一）建立健全外部统筹的相关法律法律是公共产品，是民众意愿的体现。只有以法律的形式确立住房公积金和养老保险基金外部统筹管理的发展和运营模式，改革才有法可依，才能更快推进住房公积金和养老保险基金的统筹管理与发展。首先，应立法统一公积金缴费率和两大基金的保障对象。当前，我国养老保险缴费率由中央统一规定，各地缴费比较一致。但
16、各地住房公积金缴费率不是由中央统一规定，而是由各地住房公积金管理委员会决定，因此，我国各地的住房公积金缴费率不太一致。公积金缴费率不统一，不利于住房公积金和养老保险基金的统筹管理。所以，我们应统一各地的住房公积金缴费率。同时，当前我国还有很多私营企业没有为职工缴纳住房公积金，还有大部分机关、事业单位未纳入养老保险范畴。由于住房公积金和养老保险基金的覆盖人群不太一致，不利于二者的统筹管理。因此，我们应在立法的支持下，让住房公积金和养老保险基金尽快覆盖所有应覆盖人群。其次，应立法确定统筹级别、领导机构及管理权责。确定统一的统筹级别是统筹管理进行的前提。当前，我国基本养老保险在部分省市为市级统筹，部分省市为省级统筹，住房公积金则全部实行市级统筹。由于住房市场与住房保障具有强烈的地域性，因此，我们可把市级统筹确定为二者
