《我国国有企业社会责任的误区与法治出路》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国国有企业社会责任的误区与法治出路（15页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 我国国有企业社会责任的误区与法治出路（2012） 第一节 国有企业社会责任问题的提出一 国有企业的界定虽然学界对企业或公司的概念与内涵不会有太大的争议，但是有关国有企业，改革开放至今30余年仍没有可以广泛接受的定义和分类。代表性的定义有如下两种。定义一，中国学者一般倾向于股权导向，即认为国有企业是指最终股权归全体人民所有的企业，由国家（或政府）出资设立的企业，理论上其法律形式可以是有限责任公司、股份有限公司或合伙企业等。1定义二，世界银行却认为，国有企业是由政府拥有或控制，靠出售货物和服务获得主要收入的经济实体。该定义强调政府的控制与管理决策权，那些由政府部门直接控制的企业，以及政府间接持有
2、大部分股份的企业都可以纳入国有企业的范畴。也就是说，虽然国家（政府）仅持有一家上市公司少量的股份但仍可以进行有效控制的话，那么该公司也属于国有企业。2上述两种定义各有侧重点，核心区别是政府是否需要对部分企业保留最终股权，因此一个国家在什么意义上定义国有企业取决于这个国家的国情，以及这个国家在多大规模上以最终股权或所有权的形式保有国民财富。在相当长的一段时间里，“政企分开”是中国国有企业改革的目标之一，然而这个目标却与上述两个定义都存在着逻辑的内部矛盾与错乱。根据定义一，企业最终股权归属全体人民，由政府履行出资职能，国有企业事实上不可能摆脱政府的影响，政府也从来没有试图完全放弃控制或影响国有企业
3、。如果在此前提下仍然坚持“政企分开”的立法政策，便可能会变相地侵害所有者权益。而根据定义二，世界银行并不排斥政府在法律框架内行使对企业的管理和控制权，甚至鼓励政府基于其公共管理职能行使对企业的管理和控制，而这实际上却不是中国学界曾经一度追求的理想模式“政企分开”。国有企业自身并不与“大政府主义”或“自由市场制度主义”发生直接的价值关联，国有企业在事实上既不能支持论证“大政府主义”的合理性，也不能支持论证“自由市场制度主义”的不合理性，但是国有企业法律概念的模糊与逻辑错乱却可能误导政府或社会公众对“大政府主义”或“自由市场制度主义”的价值判断。在实证意义上，国有企业天然兼具“政府”和“企业”的双
4、重性质，这也是产生国有企业社会责任认识与实践“误区”的根源。“企业性”要求国有企业以利润最大化为首要目标，追求更大的经营自主性；“政府性”则要求国有企业以公共利益为第一目标。“政府性”越强，赋予国有企业的经营自主性就越弱。“政府性”与“企业性”的矛盾是定义国有企业并有效规制国有企业社会责任的困难所在。当下中国国企改革正面临着关键的历史转折点，能否厘清国企社会责任将直接影响能否有效论证国有企业存在的合法性（legitimacy）与正当性（justification）。二 国有企业社会责任的基本立场根据世界可持续发展商业咨询理事会（World Business Council for Sustai
5、nable Development）的建议，公司社会责任是指企业做出的一种持续承诺，按照道德规范经营，在为经济发展做贡献的同时，既改善员工及其家人的生活质量，又帮助实现所处社区甚至社会的整体生活质量的改善。3鉴于国有企业所具有的“企业性”与“政府性”的双重属性，厘清国有企业社会责任的概念也需要从两个层面展开，首先以普通公司的层面分析国有企业社会责任与普通公司社会责任的共性，其次由国有企业的“政府性”或“公益性”特征切入，分析国有企业社会责任的特性。其一，对于普通公司而言，厘清公司社会责任的关键仍然是公司人格。国有企业与普通公司同理，公司的人格与其股东或经营管理者是相互独立的，公司行为本身也独立
6、于股东或经营管理者。所谓公司“社会责任”行为的定位，应当在于公司治理中具体股东、经营管理者或雇员对“善”的弘扬。同时，公司社会责任也绝不能等同于“慈善捐赠”。向公司课以“慈善捐赠”不仅有违公司法学理，更涉及侵犯公司利益和违反法律。但是法律同时弘扬和鼓励公司股东、高级管理人员或雇员私人行为的“善举”，以及在公司治理中更多地考虑公司行为的外部负效应问题，如更加注重环境保护，更加注重所提供产品或服务的安全和品质，更加注重尊重和保护人权，更加注重与公司利益群体共享公司增长，等等。公司是由人组成的营利社团，对其课以超出营利事业的社会性事务只能依据法律和公司章程。公司行为善良的基础是那些拥有、控制和管理公
7、司的人内在的道德操守，而这些都不可能是公司与生俱来的伦理品质。如果股东、高级管理人员和雇员作为私人都秉持道德操守依法经营、公平交易、自由竞争，那么公司行为自然具有对善良的追求和坚守，这也符合亚当斯密和大卫休谟对人性的理解和描述；反之，如果股东、高级管理人员和雇员都追求机会主义的自我利益最大化，仍然要求集体行动的公司具有“善”的操守和底限，则无异于“伪善”和对公众情感与利益的伤害。其二，对于国有企业而言，其“政府性”的背景特性要求其天然担当社会公益。基于创设国有企业的具体事业目的和法律，不同的国有企业所承担的“社会责任”内涵有所差异和侧重，因此国有企业在“企业性”之外所担当的社会责任应当来自法律
8、和政府规制政策的明确规定。对于政府仅仅履行出资人职能的国有企业而言，其本质上属于普通公司，其盈利最终归属于股东国家公共财政，因此其最大的社会责任就是依法经营实现最大限度的盈利。但是对于提供准公共物品的国有企业而言，如中国铁路、国家电网、南方电网等，其核心责任在于为经济社会可持续发展提供安全、稳定、可靠、优质的公共运输和电力保障。对于普通公司而言，其商事特征决定其以营利为中心，社会责任对于普通公司而言只能是道义劝诫，而无法转化为可以强制执行的法律责任。4但是对于国有企业而言，社会责任则不仅仅是道义劝诫，而是可以强制实现的法律责任。以电网企业为例，其经营活动以电力供应为核心责任，同时还需依法进行电
9、力普及服务，在重大突发自然灾害面前依法维护公共安全和公众利益，促进社会节能减排，促进城乡协调发展。至于其“营利性”，则体现为依法执行国家电价政策，对其经营成本进行公共问责。另有一些国有企业则承担部分公共职能，如主权投资、烟草专卖、印钞等，其利润属于国家公共财政，其企业职能本身就是社会责任，由国家法律和规制政策确定。正是国有企业所担当的社会责任，构成了其存在的合法性与正当性。综上所述，从实质意义上讲，国有企业是政府的延伸。现代国家从本质上是履行公共职能的组织体，而国企只是便于履行公共职能的各种政府组织中的一种形式只不过是为了履行公共职能的便利和需要，才采取类似于企业的这种组织结构形式，因此所谓国
10、企社会责任应当是政府公共职能的延伸。第二节 误区之一：社会责任等于慈善捐赠国有企业履行社会责任误区之一，即将企业社会责任与慈善捐赠混同在一起，比较典型和有争议的案例是中国移动浙江分公司推出的“光明行”活动和烟草企业的慈善捐赠。理论上，公司的人格与股东、高级管理人员、雇员的人格相互独立，广义的社会责任固然可以包括慈善捐赠，但是具体创建、管理和控制公司的自然人的道德属性能否上升为公司行为的道德属性，则是一个需要探讨的问题。公司法的历史演进大体是以股东利益为中心展开的，公司职业经理人和董事的法律义务就是最大化实现公司利益从而服务于股东。1919年，福特公司为了实现再投资并向雇员（worker）支付高
11、于市场的工资，拒绝向股东分红。密歇根州高等法院试图控制亨利福特所宣称的慈善冲动，在判决书中阐释道：商业公司的组织和运营应当以股东收益为基础，董事应当为了这个目的运用权力，董事的自行决定权应当适用于实现这个目的的手段，董事不能决定减少利润，也不能为了实现其他目的拒绝向股东分红。概而言之，董事不能改变商业公司为股东利润服务的基础和目的。5福特案是美国公司法中股东中心主义里程碑式的案例。公司法的基本原则和大多数公司法学者研究的主要命题，集中在如何确保公司管理层忠实、审慎地为股东利益服务。股东权是公司权力配制的基础，公司机关的权力主要是以股东投入的财产为基础而产生的一种经济权力。不可否认，在法理上，公
12、司机关的权力主要来自作为投资者的股东。正是股东大量财产的聚合，才形成了一个最重要、极明显的权力源。公司关系被定义为代理关系，管理层的义务来自忠信义务，类似于信托人与受益人之间的委托代理关系。20世纪70年代以来，公司合同联结点理论逐渐成为解释公司现象的主流理论，比代理关系理论更加强调公司法的私法性质，强调公司不过是一揽子私人协议制度安排的具体体现，而这些私人协议如同无生命的物体是不能产生社会或道德义务的。6诺贝尔经济学奖得主米尔顿弗里德曼经典地概括了财产权导向的公司目的，企业唯一的社会责任就是创造利润营利事业。因为公司为股东所有，股东有权利要求他们财产的管理者首先并且最主要地将他们的能力用之于
13、股东的利益，公司管理层尽可能地多赚钱就是完成此项任务的最好方式。7在这个过程中，如果考虑社会问题会导致公司决策执行者减少公司对股东的收益，那么公司管理层就应该忽略对社会问题的关注，否则，公司的决策执行者就是在浪费股东的钱财，相当于对股东课税。公司管理者不能将财产用于股东许可以外的目的，公司是股东的财产，能够做出慈善捐赠的应当是财产的终极所有者，因此公司管理者将公司的财产用于慈善捐赠是不被允许的。如果国家试图在股东之上扩大私人公司的责任，那么无形之中相当于为了公共目的剥夺私人财产，将私人财产沦为国家器物。虽然公司的人格、财产与责任独立于公司的股东，但是公司仍然属于股东财产权利的支配范围。慈善捐赠
14、的法律性质是将公司的财产无偿让与公司以外的第三人，因此慈善捐赠在很长的历史时期内被认为是对股东财产权利的妨害，股东有权对公司的慈善捐赠行为提起诉讼。直到1953年，美国最高法院才开始支持有关慈善捐赠的判例。8在此之后，美国先后有46个州修改公司法允许公司进行慈善捐赠，确立了公司捐赠行为符合法律规定。中国公司法（2005）第5条第1款规定，“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”，国有企业最大的社会责任就是依法经营为国家和全体人民谋取福利。中国公司法并没有明确授权公司可以进行慈善捐赠，全民所有制工业企业法也没有类似的规
15、定。在中国，公司可以进行慈善捐赠的法律依据来自1999年通过的公益事业捐赠法。在法律属性上，公司行为应当依据公司法和公司章程经过公司治理的正式程序。公司行为与其股东私人行为相互独立，与其实际控制人的私人行为相互独立，与其高级管理人员的私人行为相互独立，如果捐赠行为的主体是公司，那么捐赠行为本身应当符合公司法和公司章程的规定，试图通过公益事业捐赠法调整或规制公司捐赠行为是远远不够的。虽然国有企业享有“民事意义”的“经营自主权”和“投资收益权”，但是国有企业运营国有资产的财产收益仍然归属于国家。理论上如果国有企业擅自处分国有资产，便构成对股东权益的侵害。所以对国有企业而言，所谓的“慈善捐赠”和涉及
16、处分国有资产的“社会责任”的前提仍然是不得损害股东的权益。慈善捐赠行为固然有可能提升企业的公共形象和知名度，在“企业公民”的层面上改善社会福利和减轻政府的财政压力。但是如果将问题进一步集中于考察国有企业，就可能发现在公有制体系和公共财政体系的内部，国企营利事业、社会责任与慈善捐赠之间所可能存在的内在模糊、错位与冲突。一方面，表现为国有企业为公共财政贡献了较低的经营性收益，有违设立国有企业所应追求的营利事业；另一方面，部分国有企业像“送财童子”，又担当了很多原本不应承担的所谓“社会责任”。国有企业奉献爱心进行慈善捐赠的前提是做好自己的营利事业，如果自己的营利事业没有做好，而去片面追求所谓社会责任，则会出现本末倒置。同时根据营利事业的要求，国有企业应当积极“营利”9并且向政府上缴更多红利，以缓解公共财政的
