安徽大学管理学院 L14201011 徐慧基于史密斯模型的人才政策的执行问题及对策研究 ——以合肥市庐阳区中长期人才发展规划为例【摘要】本文以史密斯模型分析目前庐阳区高层次人才政策执行过程中存在的问题与障碍通过访谈和实地调研、发放问卷的方法,找出执行中存在的代表性问题的深层次原因,并通过阅读大量相关文献 ,尝试提出解决执行问题的对策与建议,期以提高庐阳区高层次人才政策规划的执行的效率,保证政策目标的顺利实现关键字】史密斯模型，庐阳区中长期人才规划，高层次人才1. 绪论1.1 研究背景近年来，合肥市按照中央、安徽省的战略部署，紧紧把握自身处于院江城市带、合芜蚌自主创新综合改革试验区和合肥经济圈建设的有利契机，大规模、深层次、多领域地进行高层次人才的引进，努力打造高层次创新人才集聚城市，发展区域城市经济为此制定了一系列引才引智政策，开通了高层次人才引进的“绿色通道”，为高层次人才提供快捷高效方便的服务与管理1.2 国内外研究综述1.2.1 国外研究现状围绕着公共政策的执行问题，较为具有影响力的有以下几种学派：第一种是行动理论学派，其代表人物是查尔斯.琼斯，他认为：“政策执行是将政策付诸实施的所有活动。
第二种是组织理论，该理论认为政策的实施必须是有组织的系统，代表人物是福瑞斯特，他认为，执行的关键所在是组织问题第三种是交易与博弈理论美国公共政策学者E.巴德什认为政策执行的核心在于控制的过程第四种较为有影响力的是演化理论，代表人物是林德布洛姆，他提出了一种渐进的思想，这是演化理论的根源所在目前有关公共政策的执行情况的研究，国外的热点主要是集中在理论研究方面，很少涉及到具体的执行层面研究，或者是从宏观理论上探讨政策执行1.2.2 国内研究现状陈振明在《政策科学》一书中对“上有政策，下有对策现象”有专门的论述，他将其表现归纳为选择性执行、替换性执行和附加性执行、象征性执行钱再见、金太军把政策执行问题归结为“梗阻”，他们认为大多出现的"梗阻”出现的原因在于政策执行的主体上，政策社会化机制的乏力、执行者责任追究制度的缺失等是影响到政策执行主体的的深深层次社会原因刘熙瑞也总结了执行过程中存在的问题，他把它们总括为机械执行、野蛮执行、扩大执行、中断执行1.2.3 研究思路与目标本论文采用发现问题一分析问题一解决问题的研究思路，以人力资本、人力资源管理等理论和国内外高层次人才引进政策与实践现状为基础，对合肥市庐阳区高层次人才现状、引进政策进行调査分析，找出其存在的缺点与不足，并深入分析其产生的原因，根据庐阳区人才规划和实际需要提出创新对策，并将个案经验研究上升到理论层面，对地方政府人才引进政策创新规律进行理性思考。
1.2.4 研究方法调查研究法、文献分析法、个案研究法、专家咨询法2. 相关概念界定和研究基础2.1 政策执行概述政策执行，是在政策方案经过一个合法化的决议过程之后所进入的环节，此环节是将政策目标（理想化的存在形式）转化为政策现实的中介环节和实现政策目标的唯一的途径，也成为衡量与检验政策本身是否正确科学的唯一标准政策执行在政策周期中是具有至关重要的地位和作用的，执行的效能关系到目标实现的成败影响政策执行的因素有：首先是政策执行政策本身的因素其次是组织与个体因素第三是环境因素任何政策都是在一个环境中进行，与周围的影响因素发生直接或间接的相互作用，这便构成了对于执行的又一大影响因素2.2 史密斯模型概述史密斯模型由托马斯·史密斯提出，其提出背景是20世纪60 年代的美国社会改革政策执行的屡次失败，引起西方政策研究者开始逐渐关注公共政策执行的研究史密斯认为在政策执行过程中产生执行力的确实以及政策受众体对政策的不认同现象的（即社会张力）源头是公共政策的执行，产生这种张力的四大主体是，理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素（如图2.3所示）在政策执行过程中这四个组成部分均会产生一定的张力，并对政策形成反馈，反馈回来的信息会形成对政策制度进一步的支持或阻碍，政策在不断的反馈中修改和完善，进入下一个力的平衡阶段。
目标群体执行机构政策制定过程理想化政策 政策政策环境 紧张处理 回应执行图2.3 史密斯政策执行过程模型在此执行过程模型中，史密斯将政策制定与政策执行两大过程看做是相互作用的循环过程，里然是作为政策执行过程模型，却将制定过程也考虑进去，在政策执行的过程中，四大影响因素之间发生着互动的关系，这种关系经历着由紧张状态经过协调处理后再次走向协调平稳的状态在政策被执行的同时，将执行的阶段性结来作为反馈信息不断输入到政策制定过程，不断修正、改正和调整旧的政策，如此往复循环史密斯模型告诉我们：政策执行的过程就是两大互动过程的整合，包括政策制定与政策执行的互动，和理想政策、目标群体、执行机构与环境之间的互动这几方面相互结合，相互促进才能保证政策的有效执行3. 合肥市庐阳区中长期人才规划政策执行问题分析2011年，庐阳区出台《合肥市庐阳区中长期人才发展规划纲要》，加快人力资源开发步伐，计划到2015年，在合肥市确立人才区域竞争的比较优势，进入全省人才强区行列；到2020年，人才机制政策创新、人才集聚度、人才素质和人才效益在全省城区中居于领先地位，产生示范效应，将庐阳区建设成为改革开放引领区、创新创业集聚地。
3.1 庐阳区中长期人才规划政策的出台背景庐阳区高层次人才队伍建设还不能很好满足地区经济社会发展的需要，主要表现在：（1）人才总量不足至2010年，全区先后引进行政人才21人，其中公开招考公务员8人，公开选调法院审判人员9名、检查干部4名2012年，庐阳区事业编制实有3975人，共有高层次人才374人，只占全区实有事业编制人数的9.4%2）整体素质不高庐阳区人力资源队伍中，主要劳动者受过高等教育的比例仅为20%，区政府对人力资本的投入仅占全区GDP的6. 36%3）结构不尽合理，特别是高层次创新创业人才缺乏庐阳区高层次人才队伍结构层次不齐，很多领域出现极度短缺甚至是空白现象4）人才政策不够完善虽然庐阳区针对高层次人才的引进、培养与管理制定与颁布了一些政策，但都具有一定的局限性，没有形成完整的体系，存在着许多不完善与滞后性在此基础上，庐阳区还未建立起高层次人才库，高层次人才信息不能得到高效的汇总、更新与利用3.2 执行中存在的问题3.2.1 政策表述的模糊性表述含糊不淸的政策无法执行，也容易导致政策执行的随意性，因此政策的明确性十分重要目前合肥市庐阳区所形成的科技人才政策体系文件中有相当一部分是“意见”类性质的政策性文件，这类文件是以定性为主的文件，文件中并没有具体的量化的执行标准，这类文件的操作性较弱，各个部门很难具体付诸施行。
另外“办法”类文件在明确具体实施办法的同时却忽略了实施的部门以及具体的实施流程，这也导致了这类型文件很难具体操作，具体兑现中会出现部门之间互相推诿的现象发生政策的不可操作性直接会导致人才政策无法真正落实到位，对于南京的科技人才引进计划的执行十分不利3.2.2 重人才引进过程，轻后续分析 当前形势下，人才的引进工作是政府和社会关注的热门话题，求贤如渴才是体现一个城市开放纳贤的心态，于是，就出现了各种重视人才引进的大力优惠措施，实施方案也是层出不穷，但是通过仔细的分析后发现，这些已经出台的政策和兑现措施大部分都是针对人才引进的过程而设置的，包括为引进人才的落实提供绿色通道，解决配偶及子女工作和就学问题，提供优雅的住宿环境，提供科研启动资金和各项风险金融担保，涉及生活的方方面面，但足，这些都是解决人才的入驻问题，对于人才引进之后的后续政策制定却较为缺乏或不够细致，出现头重脚轻的状况3.2.3与高校互动不足，大学科技成果转化较弱合肥市市目前虽然高等院校和科研机构数量众多，但是作为科技成果的主要产出单位，由于长期处于实验室成果之中，无法将已有的科研行为与科研成果与市场需求相结合经笔者调查统计，在庐阳区入选的人才计划人员中，教授和研究员也占了一定比例，拥有大量的科研成果和专利，很多都是处于领先水平，但是前很多高校处于维护教学科研秩序，便于管理的角度的考虑，要求教师将主要精力用于教学科研，对于教师离岗创业的行为，虽然没有命令制止，但是也不是积极鼓励的态度，造成教师创业顾虑重重，不利于科技成果的转化，合肥市教育资源丰富，高校众多，应该进一步调动高校校方的积极性，走上一条利益捆绑式合作道路，推动政校企合作互动，真正把科研成果产业化，推向市场。
4. 政策执行问题的成因分析4.1 执行主体的复杂性在与政策执行主体的访谈调研中，执行者提到较多的一个执行难的问题就是各个机构之间协调难度较大，且机构之间对于人才引进工作的重视程度不一，究其根本原因，是由于执行主题的复杂性导致1）执行机构的沟通及协调性造成计划执行机构效能不高，就在于政策执行的相关执行部门与部门之间协调不够人才引进及相关服务政策兑现是需要涉及工商、公安、城管、卫生、交通等多个部门，但是庐阳区现在缺乏部门联合的管理机制，多部门横向沟通机制缺乏，导致政策在执行过程中的效率低，无法形成“木桶效能”2）责任追究制度缺损政策执行机构繁多复杂，涉及到人才生产生活的方方面面，而在具体的执行过程中，缺乏行动的规范性和标准性，执行主体无法将其责任明确到位，就会出现问题的时候相互扯皮、推矮、不作为，降低了政策执行的效率与效能因此必须要建立起行之有效的责任追究制度与风险预警机制，以便于对执行人员的执行力进行实时及时的跟踪和评估，不断强化监督控制机制，对于哪些由于是政策执行失效而造成损失的执行者，追求其责任3）执行人员的素质能力执行主体的基本组成要素是执行，基于“经济人假设”的公共选择理论认为：政策执行者也是存在自利倾向的。
前我国政策执行人员知识结构不太合理、缺乏系统的职业教存与培训，相对而言整体素质不够高；在政策执行的过程中没有完全掌握现代化的科学方法，往往采用的还是是较为陈旧、雄一的方式与方法，其中经验决策的现象十分严重；对于复杂性或者突发性的问题中尤其显得能力不足，从应对到创新开拓性都不够4.2目标群体的特殊性与将通政策不同的地方在于，庐阳区中长期人才规划政策的目标群体是一些拥有高水平的专家和学者，他们往往都是取得了一些著名的成果，得到了业内专家的认可，具有一定的骄傲度和自我认可满意性在不断评价和确认过程中被认可的，并不是行政部门，这与普通群众姓的特性足的，其优秀的高科技领域专业背景及工作背景，使其对于环境的要求会提高因此在政策方案的设定与执行中，都要对目标群体特殊性进行深入的研究与调查，结合群体的具体情况与实际需求有计划有针对性的设计政策执行策略，创造有利的和必要的条件来实现政策的有效进行，否则，政策的执行有些就会有失偏颇，脱离了目标群体的实际情况或考虑到的不周全等情况，导致执行的失效4.3 环境因素的阻挠与限制（1）政策资源的匮乏任何的一项公共政策的执行都是需要每一级的行政人员予以执行来完成得，经常会出现这样的情况：同样一项政策在某些区域会进行的顺利也效果显著，然而换个地方却无法有利的执行，这与区域的资源禀赋是极其相关的。
执行人员的执行水平、职业素养和政治素质等都是政策执行成功与否的重要影响因素2）不完善的政策执行监督机制公共政策执行有效的一个必要的前提是要健全有效的政策执行监督体系纵观庐阳区中撑起认知规划政策执行过程，并未存在相关的监督机制，没有对政策的执行情况进行及时跟踪，导致执行过程中没有很好的反馈与考核，及缺乏必耍的赏罚措施的设置，这也大大阻碍了政策的有效执行5. 中长期人才规划。