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1、民事诉讼中限制出境措施的若干实务问题 限制出境,指有权机关依法对入境的外国人、无国籍人或本国公民采取的阻止其离境的行为。限制出境制度旨在维护国家安全和利益以及公共秩序,是国际社会的通行做法。可以作出限制出境决定的主体包括法院、检察机关和行政机关。限制出境可以采取口头或书面形式通知、留置当事人出入境证件、口岸阻止人员出境等方式。作为保障诉讼进程和判决执行的措施,法院可以在民事诉讼过程和执行程序中对当事人和被执行人作出限制出境决定。本文试图以广东法院审判实践为样本,结合法院涉外民商事审判中采取限制出境措施的经验,探讨我国民事诉讼程序中适用限制出境措施的现状、问题与改进的建议。 一、民事诉讼中适用限
2、制出境措施存在的问题 (一)法律依据不统一、位阶较低 法律规定不统一和法律依据位阶偏低是民事诉讼中限制出境措施的首要问题。目前,法院在民事诉讼中适用限制出境措施的法律依据主要包括:中华人民共和国外国人入境出境管理法、中华人民共和国公民出境人境管理法及其实施细则、1987年3月10日最高法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部联合发布的关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定、1998年6月25日最高法院关于转发公安部的通知、最高法院关于审理涉港澳经济纠纷案件若干问题的解答等。最高法院发布的第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要中虽然也对限制出境的程序、条件等作出了简明规定,但该纪要并非严
3、格意义上的司法解释,不能作为限制出境的法律依据,仅能作为程序上的参考。民事诉讼法第231条只规定在民事案件的执行过程中,法院可以对拒不履行生效法律文书的被执行人采取限制出境措施,并未涉及在民事诉讼审理过程中法院是否可以限制当事人出境,因此,引用该条款作为法院在民事诉讼中适用限制出境措施的法律说辞亦有不妥。 从限制出境法律依据的位阶上来看,虽然我国宪法未明确将出境权规定为公民权利,但限制出境实质是对公民人身自由的一定程度的限制,对公民权益有重大影响。根据我国立法法第8条关于“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能制定法律”的规定,法院在诉讼中对当事人采取限制出境措施的权力应
4、当且只能来自于全国人大及其常委会制定的法律的授权。中华人民共和国外国人入境出境管理法和中华人民共和国公民出境入境管理法两部法律,主要是从行政管理的角度对公安、边防机关限制出境的事由作出规定,其实施主体为公安、边防机关。依据该两部法律关于当事人不得出境事由中“法院通知有未了结民事案件不能离境”的规定,在法律层面法院间接获得了对未结民事案件当事人限制出境的授权。但在审判实践中,有观点认为,依照上述法律规定,行使限制出境批准权的法定机关是公安、边防等行政主管部门,所列不准出境情形也是相应行政主管部门作出不批准出境决定的法定事由,不应以此推论法院有权决定不准当事人出境,法院以上述法律为依据采取限制出境
5、措施属于适用法律不当。 从限制出境法律依据的内容上看。首先,限制出境的措施规定于法律、法规、司法解释和部门规章中,比较零散,过于原则,缺乏可操作性,对必要的程序和该种措施的法律性质没有作出明确界定,导致实践中做法比较不统一。其次,各部门发布的规定中存在冲突之处,如最高人民法院、最高人民检察院、公安部和国家安全部发布的关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定中规定,法院对不准出境的外国人和中国公民需在边防检查站阻止出境的,控制期限限于30天以内,超过控制期限仍需控制的,应重新办理审批交控手续。公安部关于实行对法定不批准出境人员通报备案制度的规定第6条规定,“限制出境期限1年以上5年以下,由
6、省级通报备案机关或者国务院有关主管机关决定”,限制出境期限似通常以5年期为限。而民事案件当事人被限制出境的期限至少应当至民事案件终结之时,否则需多次办理手续,徒增负担。不仅因为上述两份文件中关于控制期限与限制出境期限规定不一致,而且由于其与民事诉讼中限制出境期限实际需求不相适应,导致实践中还有法院根按照一、二审案件的审理期限将限制出境期限确定为6个月或3个月。 (二)限制出境具体规定缺失,操作程序不明 具体表现在以下几个方面。 1.限制出境的适用对象范围存在争议。中华人民共和国公民出境入境管理法和中华人民共和国外国人入境出境管理法对可以适用限制出境的人员范围没有具体规定。毫无疑问,限制出境的对
7、象应该是具有完全民事行为能力的自然人,确定是否具有完全民事行为能力应适用该自然人的属人法。作为案件当事人的自然人可以被限制出境,但是当案件当事人为法人或其他机构时,限制出境的对象范围在实践中就产生了分歧。最高法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要第93条规定法院在审理涉外商事纠纷案件中,只能对未了结案件中的当事人或者当事人的法定代表人、负责人限制出境。有观点认为,限制出境对象的范围应适当放宽,只要是与案件纠纷解决有直接利害关系的人,均可以限制其出境,如主要业务代表人、业务经办人、董事、执行董事、经理及其他高级管理人员甚至包括承包经营人。 2.当事人提起限制出境申请的时间不明。如上所述,现有
8、法律、法规、司法解释及有关文件对当事人申请限制出境的时间没有明确规定。实践中有观点认为,根据法律关于“有未了结民事案件不能出境”的规定,当事人只有在诉讼阶段或强制执行阶段才存在所谓未了结民事案件,在立案之前,案件尚不存在,因此诉前采取限制出境措施不符合法律规定。也有观点认为,限制出境属保全措施,自然如同诉前财产保全一样,可以在诉前申请对有关人员采取限制出境措施。从广东各地法院报送的限制出境申请来看,当事人在诉讼前、立案阶段、或在诉讼过程中申请限制出境的情况均有存在,省高级法院未因此在审批或备案上有所区别。 3.申请限制出境是否需要交纳申请费没有规定。诉讼费用交纳办法及相关司法解释中没有规定申请
9、人向法院申请限制出境是否需要缴纳申请费。最高法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要规定法院采取限制出境措施过程中产生的费用,由申请人预交,最终应判令由败诉一方当事人负担,但是没有进一步明确申请费计算标准和费用范围。在收费内容没有明确规定的情况下,广东法院在实践中未曾向当事人收取过限制出境的申请费用。对于申请人在办理限制出境中实际发生的费用,如办理申请担保产生的担保物评估费等,即使申请人一方胜诉,实际也由申请人一方承担。虽然从结果上看,申请人办理限制出境手续中实际发生的费用属申请人的实际损失,有权要求败诉的被申请人承担,但由于没有依据,实践中很难获得法院支持。 4.法院是否可以主动采取限制出
10、境措施存在争议。中华人民共和国外国人入境出境管理法和中华人民共和国公民出入境管理法规定由法院通知公安、边防机关限制出境,因此,有观点认为据此推断出法院可以主动采取限制出境措施。相反观点则认为,限制出境措施应参照财产保全制度,以当事人申请为主,特殊情况下由法院依职权采取。最高法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要则认为,限制出境措施在案件一方当事人提出申请后采取。 5.被限制出境人没有依法获得救济的途径。现行法律、法规、司法解释和相关文件未为被限制出境人提供任何救济途径。限制出境是对当事人人身自由的重大限制,立法应当为被限制出境对象提供法定的救济途径,如复议权等。 (三)民事诉讼中适用限制出
11、境实践中存在的问题 1.限制出境审查原则不一致、适用不当。部分法院已经对被申请人依法采取了财产保全措施,且被保全财产的金额基本接近或达到诉讼标的额时,仍然决定对被申请人限制出境。也有部分法院在审理诉讼标的额较小、原告胜诉后执行难度也不大的案件中,对被申请人采取了限制出境措施。还有部分法院在外商投资资不抵债、外方股东不存在利用投资蓄意欺诈的情况下,未严格按照公司法、三资法的规定进行清算或破产,非法限制外方股东的法定代表人和投资者出境。还有法院将限制出境作为民事制裁措施。 2.申请限制出境是否需要提供担保及担保额度没有规定。中华人民共和国外国人入境出境管理法、中华人民共和国公民出入境管理法未规定申
12、请人应提供担保。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定、最高人民法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要等文件对限制出境措施从严把握的精神,实践中广东法院始终坚持要求申请人提供适当担保的原则。这样既可以防止申请人滥用此项权利,又可以在限制出境措施出现错误时,利用申请人提供的担保对被申请人予以赔偿。 3.限制出境文书形式、内容不统一。由于法律、法规及司法解释未对限制出境措施的程序作出具体明确的规定,各地法院作出的限制出境法律文书形式多种多样:有的法院认为限制出境属于保全措施,故认为适用限制出境措施应当经过合议庭评议并适用裁定书,有的法
13、院则使用通知书或协助执行通知书,还有的法院使用决定书或强制令。最高法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要规定采用决定书的形式,这也是广东法院的一贯做法。最高法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部联合发布的关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定规定:有未了结民事案件的,由法院决定限制出境并执行,同时通报公安机关。按照该条规定,法院采取限制出境应采用决定形式,再以通知形式通报公安机关,如法院未作决定直接向公安机关发出限制出境通知就不符合上述规定。 4.对限制出境方式理解、适用有误。最高法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部联合发布的关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定第3
14、条、第4条规定了民事诉讼中的两种限制出境方式:一种是法院依法扣留当事人的护照或其他出入境证件,一种是法院通过向公安、边防机关发送口岸阻止人员出境通知书,通知边防检查站在出入境口岸阻止当事人出境。该规定另规定的“法院以口头或书面形式通知被申请人在结案之前不得离境”的方式,因无法实现阻止当事人出境的目的而在实践中不具备可适用性。司法实践中,各地法院对限制出境方式的理解和适用仍存在偏差。如被申请人提供财产担保或者交付保证金后还采取限制出境措施;对限制出境与扣留当事人证件以及采取边控措施之间的关系不清楚;在没有对当事人进行边控的必要下采取边控措施;在无证可扣的情况下,制作扣证决定书。这些认识上的不一致
15、导致报批文书样式不统一甚至错误或疏漏,材料欠缺等,影响了限制出境措施的实施效率和效果。 5.不当限制被申请人的人身自由。有些法院在采取扣留证件限制出境时,强制被申请人交出证件,在被申请人拒绝时,未经法定程序直接采取拘留等妨碍民事诉讼的强制措施。部分法院和边防机关适用限制出境措施不当,边防机关在口岸阻止当事人出境的同时,扣押当事人,并通知作出限制决定的法院“领回”该当事人,以强迫当事人参加诉讼或履行生效判决。上述行为实质非法限制了被限制出境人的人身自由,违背了限制出境措施的宗旨,侵犯了当事人的人身权利。 二、民事诉讼限制出境措施的性质 完善民事诉讼限制出境措施的前提是必须明确限制出境措施的性质。 民事诉讼中的限制出境措施并非诉讼保全(财产保全)。有观点认为,从实施目的上分析,限制出境属于行为保全性质,与诉讼中的保全措施目的相同,都是为了保障判决的顺利进行。根据最高法院关于审理涉港澳经济纠纷案件若干问题的解答第6条“关于诉讼保全和其他强制措施”中对限制香港、澳门当事人出境的规定,该司法解释是将限制出境作为诉讼保全措施之外的其他强制性措施,未将其归类为诉讼保全。笔者认为,民事诉讼中的限制出境措施与其他保全措施相比,有明显区别。限制出境与诉讼保全的指向对象和法律后果完全不同。诉讼保全措施针对被申请人的财产做出,法律后果是被申请人不得自行处分被保全的财产。限制出
