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1、基层重建需要新的治理理念马宝成无论对于国家治理还是个人日常生活来说，基层都是非常重要的。可以说，基层稳，则人心稳、社会稳、国家稳。中国的改革起于基层。经过30多年的改革，中国基层改革取得了前所未有的成就，但也面临着很多深层次的重要问题亟待解决。比如乡村关系问题、两委关系问题、乡镇政权的去留问题、基层公共服务和社会建设建设问题，等等。可以这么说，解决这些重要问题，事关中国改革、发展、稳定的大局。从这个意义上说，我们的基层重建任重道远。本文认为，搞好基层重建不仅需要优良的政策设计，而且也需要创新治理理念。这一新的治理理念，就是要从意识上改变传统的国家与社会对立、排斥的思维，树立新型的国家与社会协同
2、发展的新观点。以这一新的治理理念来指导我们的基层重建，有利于我们克服基层重建的困境，从而真正达成基层重建的目的。一 笔者认为，基层重建的根本问题在于如何调整基层国家权力（乡镇政权）与基层社会的关系问题。围绕这些问题的争论很大，至今难以形成共识。关于这个问题，目前大致有以下几种观点：一是乡镇政权退出基层社会的观点，主张国家从基层社会彻底退出，撤消乡镇一级政府。1 二是强化乡镇政权的观点，认为应该继续强化乡镇政权对基层社会的主导作用，大力加强乡镇政权建设，县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。同时，还必须将社会体制的下线伸入到村
3、庄，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，取消村民自治。2 以上两种观点，在基层重建的中都有具体的实践。关于第一种观点，在前一阶段的乡镇政府改革中，各地都有撤并乡镇政府的做法。关于第二种观点，在基层也有一些改革案例出现，比如浙江省从大约10年前就在一些经济发展较快的乡镇基层开始实行“强镇扩权”。 扩大乡镇政府行使环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等职能。在很大程度上解决了县级政府鞭长莫及、社会管理滞后的问题，促进了乡镇职能转变，强化了公共管理和社会服务。到2007年底，全省共有141个强镇获县级管理权限，权限范围也从环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚逐步扩展到
4、财政、户籍等10方面，杭州市得到扩权的镇多达19个。3 三是县政、乡派、村治的观点，建议把农村基层政府由乡（镇）收缩至县（市），县以下的乡镇成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。4 撤消乡镇政权的观点，放大了国家权力给乡村社会带来的负面效应，几乎把目前乡村社会存在的各种问题都归结为国家权力。强化乡镇政权的观点则扩大了乡村社会的自主性的负面效应，担心村级治理会妨碍国家权力对乡村社会的渗透和控制，不仅会造成国家管理的困难，乡村的失控，甚至使乡村社会的沉渣泛起，从而阻碍了我国乡村及整个国家的现代化，损害了政治制度化和国家一体化。而县政
5、、乡派、村治观点实际上也是主张国家权力从乡村社会中退出。笔者认为，从治理理念来看，这些观点有一个共同的基础，这就是以对立的眼光来看待基层国家权力与基层社会关系，都强调甚至扩大二者排斥、对立的一面，把国家与社会的关系视为一种零和博弈，国家强必定社会弱，而社会强必定国家弱。而忽视了二者协作、互惠的一面。在这样的理念指导下，我们的基层重建的政策设计往往将基层国家权力和基层社会置于对立的关系当中，其结果就可想而知了。二 如果换一个角度，如果我们以协同发展的观点来看待基层政权与基层社会关系，就会发现二者具有相互协作、互利互惠的一致性，它们之间其实是互为条件、互相依存的，最终目标是实现国家与社会的共同发展
6、。5 其实，从政治现代化的角度看，国家力量和社会力量在这一过程中都是在不断发展的，表现为“强国家强社会”的相互关系，笔者称之为互强型国家与社会关系模式。从国家方面来看，国家力量的增长主要表现为国家权力运做范围的扩大、运做过程的规范化和制度化、有效运做水平的提高。首先，在传统政治时期，国家权力由许多分散的主体教会、贵族、地主、绅士、家族、宗族等所拥有。在政治现代化的过程中，国家逐步把这些分散于社会的非国家权力收归己有，使之成为一种“正规化、系统化、统一化的公共权力。”这使得国家的职能范围和行动领域不断扩大，国家的动员能力增强，国家上升成为没有竞争者的公共权威。6 其次，国家权力有效运做水平的提高
7、意味着，现代国家权力对社会的控制逐步规范化和制度化，其渗透力和影响力日益增强。现代国家权力在各种现代化的物质手段的支持下，能够对社会施加持续不断的影响和控制。不仅控制的手段和方式越来越现代化和科学化，而且控制的效果越来越有效。再次，现代国家权力是制度化的政治权力。制度化的主要表现就是国家权力的产生和运作是严格受到宪法和相关法律约束的。制度化的目的，一方面在于保证国家权力在尊重社会及其各种组织法律上的独立性的前提下积极介入社会生活过程，对后者的活动进行多种形式的协调与引导，为它们创造适宜的活动环境与条件。另一方面在于保证国家权力在规则允许的范围内运作，符合社会和民众的利益。从社会方面看，社会力量
8、在政治现代化的过程中是不断增长的，主要表现为：第一，社会对国家控制力和影响力的扩大，主要表现为民众政治参与水平的提高。民众的政治参与是指社会普通成员参与公共政策制定的水平，是衡量政治发展水平的一个重要指标。7 第二，社会力量的增长意味着社会自主性的增强，社会可以依靠自身组织建设来满足一些社会需要，如各种非政府组织、非赢利组织以及第三部门等，这些社会组织的出现为社会赢得了法律许可的较为宽松的活动空间，在社会生活的协调过程中发挥了较大作用。第三，社会力量的增长意味着社会对国家的制约与监督水平的提升。通过社会监督与制约，可以有效地防止国家权力的异化，使之更为符合社会发展需求，维护民众的利益。这一协同
9、型的国家与社会关系互强模式启示我们，在基层国家权力和基层社会关系的处理上，要突破传统的二者对立、排斥思维，以辩证统一的眼光来重新审视国家与社会的关系问题。就基层重建来说，我们一方面要注重发挥基层国家权力在地方治理和基层重建中的重要作用，因为，从目前地方治理的实际来看，国家权力仍然居于重要地位并发挥重要的主导作用。另一方面，我们要注意培育和发挥各种各样的基层社会组织，使之逐步成为基层社会创新的主要力量，同时也使之成为制约基层国家权力的主要力量。由此加强基层社会与国家权力的良性互动，形成一种协同发展的基层国家权力和基层社会的关系。从西方发达国家的经验看，在基层治理问题上，国家权力控制与基层社会的民
10、主化并不是必然矛盾，而是一种有机和谐与统一。在既定规则的严格约束和社会力量的制约监督件下，基层国家权力作为治理主体参与到基层社会的治理过程中，不但不会产生专制问题，而且还有利于民主精神的生长。这也给我们的基层重建带来了有益的启示和借鉴。三 可喜的是，以上述协同型国家与社会关系为基础的新的治理理念在近期的一些地方治理创新中得到了不同程度的体现。无论是有意而为还是偶然的巧合，这都是基层重建中值得注意的新趋向。无论是在基层政权领域，还是在基层层社会领域，我们很多的改革实践包括地方政府创新和社会创新正在向协同型的基层国家权力与基层社会关系的方向发展。 首先，从政府方面来看，当前全社会都在高度重视社会建
11、设和社会管理。政府的职能和工作重心都在向社会建设方面转移。在这一大背景下，基层政府的主要职能正在越来越向社会建设和公共服务转移。有学者对最近十年地方政府创新典型案例的分析发现，社会管理类政府创新和公共服务类政府创新已经并将继续成为政府创新的重点和热点。在这期间，扶贫济困类、服务特殊人群类、保护弱势群体类公共服务创新项目经历了从高到低的变化过程。而服务方式、基本公共服务均等化、社会保障与救助类公共服务创新项目经历了逐步递增的过程。政府购买社会组织服务、公共服务行业市场化和民营化改革、一站式服务、为民服务代理制、农村宅基地换养老、教育券、农村卫生服务券、阳光救助、市民健康电子信息系统等项目在创新公
12、共服务方式、促进教育和公共卫生等基本公共服务均等化、完善社会保障与社会救助等方面发挥了重要作用。同时，有的地方政府积极参与的社区管理、社会组织管理、信访体制改革等社会管理类创新日趋活跃，利益协调与纠纷调处、流动人口管理、社会应急管理等创新类别一度较为活跃，社会治安管理创新成为新的活跃点。社区社会矛盾调解中心、社会应急联动系统、地级市户籍制度改革等项目成为利益协调与纠纷调处、流动人口管理体制改革、社会应急管理体制改革方面的先进范例。8 其次，从政府对社会组织的管理方面看上，政府对社会组织已经开始从原来的管制为主，转向培育和鼓励为主。党的十七届五中全会通过的“十二五规划纲要”，首次以突出的位置正式
13、提出要“加强社会组织建设”。这是一个实质性的转变。9 政府正在通过降低登记门槛，适当放松限制条件，使基层社会组织获得法人地位。同时政府通过加强立法，规范基层社会组织管理。此外，政府还通过转变职能，把对社会组织的管理由过去的直接管理变为间接管理，由过去的政府包办变为政府引导。这一转变，将使得基层社会组织发展所需要的资源供给明显得到改善，从而对基层社会的发展产生重要影响。 再次，从基层社会方面看，社会创新的许多案例表明，以社会组织为主要载体的公民社会，开始承担起社会创新的主要责任，在社会创新中变得更加突出。目前，各种基层社会组织正在快速发展。仅从农村基层社会组织的数量，我们就能够看出整个基层社会组
14、织的发展状况。但是可以说明目前农村基层社会组织的发展状况。有学者研究，农村各类非政府组织约有200万左右，包括合法注册的专业技术协会、公益性组织和农村互助组织三种。10 还有学者将村级组织计算在内，认为保守的看全国已经登记和未经登记的乡村两级的民间组织至少有300万余个，占全国民间组织总数的2/3以上。11 尽管上述数据差距较大，但可以在很大程度上说明农村基层社会的发展状况，也能够在一定程度上表明基层社会组织的发展状况。 基层社会组织不仅数量大，而且组织形式多样，类型齐全。仅就农村基层上合组织来看，它几乎涵盖了农村社会生活的所有领域。如农村专业经济协会、基金会、农会、民间慈善组织、文化类组织（
15、如庙会、灯会、戏会等）、妇女类组织、老年协会、用水者协会、环境保护协会、宗族类组织等。这些组织主要活动的领域包括环境保护、扶贫开发、权益保护、社区服务、经济中介和慈善救济等。 从实践层面看，基层社会组织对地方治理产生了积极的影响，特别是在基层政治民主、经济发展、社会进步和文化生活提高等方面，都发挥了很好的作用。随着公民社会的壮大以及政府将更多的社会事务交给社会组织办理，社会创新的领域将从传统的慈善救助、扶贫济困、社区自治等领域，扩展到生态、教育、就业、消费、养老、住房、卫生保健、疾病控制、能源节约、人口流动、动物保护、气候变迁、城市管理、交通疏导、体育竞赛、新闻传播等等。12可以看出，基层社会
16、正在成为基层社会创新的重要力量，已经并将会在基层重建发挥应有的作用。 【参考文献】1 参见张鸣“当前乡村治理结构的随想”，中国选举与治理网站；于建嵘“乡镇自治：根据和路径”，战略与管理，2002年第6期。2 参见王振耀“全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据”，中国乡镇政权的现状与改革，中国社会出版社，1994年版；王沪宁当代中国村落家族文化对中国社会现代化的一项探索，上海人民出版社，1991年版，第274页。3 马宝成“国家与社会的协同发展中国地方治理的新趋势”，上海行政学院学报，2008年第6期。4 参见：徐勇“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，世纪中国，2001年6月。5 唐士其国家与社会的关系社会主义国家的理论与实践比较研究，北京大学出版社，1998年版，第280页6 桂勇“政治
