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1、MPA公共管理学 第四专题 组织与人事,内容概要,组织 组织 科层制及其超越 政府机构改革:大部制与条块关系 人事 人力资源 公共部门人力资源管理制度 我国公共部门人力资源管理制度的发展,3,什么是组织？组织的边界在哪里？ 正式的组织是一种在有意识的、审慎的、有意图的人们之间的合作（Barnard）。 合同、协定和组织内各成员之间的理解所构成的结合体（Alchian and Demsetz）。 组织是一个名词，也是一个迷思。如果要去寻找一个组织的话，我们是找不到的。能找到的只是事件，那些在围墙内发生的一系列的事件，它们的结果、路径、时间等都是形式，而我们在谈及组织时错误地把形式替换成了实质（W
2、eick,1974）,组织为什么会存在？,Specialized division of labor 组织内每个单位、职员有固定的职务分配，明确每一个人的权力和责任。根据严格的分工制度，所雇用的职员须具熟练的专门技术。 Hierarchy of authority 所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督 Written Rules of Conduct 官僚制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”法律和规章制度是组织的最高权威，任何组织成员在任何情况下都要严格遵守。处理事务一切须按法规所定的条文范围引用
3、，不得渗入个人因素，用以维持统一的标准。 Impersonality 理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。官僚制要求职员公私分明，从公务中排除爱、恨等各种个人的感情，尤其是那些非理性的、难以预测的感情，是保证公平和效率的前提条件。 Promotion based on achievement 组织的用人是根据人员的专业技能、资历，不得任意解雇，升迁按个人的工作成就而定，薪资给付也按照人员的地位和年资，透过绩效管理审核。,Bureaucracy理性官僚制(Max Weber),Iron cage,理性秩序已经成为囚禁人性的铁笼（Weber,195
4、2） 科层制是理性精神在组织中的表现形式，它作为控制人的手段是如此有效和强有力，一旦建立，科层化的势头就不可改变了（Weber, 1968）,Merton: Bureaucratic Structure and Personality“ (1957),目标错置(Displacement of goals) (1) An effective bureaucracy demands strict devotion to regulations. (2) leads to their transformation into absolutes; they are no longer conceive
5、d as relative to a set of purposes. (3) This interferes with ready adaptation under special conditions not clearly envisaged by those who drew up the general rules. (4) Thus, the very elements which conduce toward efficiency in general produce inefficiency in specific instances. 训练有素的无能(Trained Inca
6、pacity),科层制组织的困境,帕金森定律（Parkinsons Law） 组织肥大症： 首长喜欢增加部属，形成自己权势即所谓建立王国，其所增加的工作量，是各级人员相互制造出来非基于实际需要 庸才代能才：长官不喜欢工作能力比自己强的部属，故机关年代越久，成员素质越低 开会时间长短与议题重要程度成反比 委员会数目及其成员增多，毫无效能可言 雄伟建筑与行政效率成反比机关生命之结束 消耗预算：预算一定要用完，否则下年度必被删减,为什么各种组织都有着如此相似的结构？,科层化的理性组织模式 理性选择：效率 合法性机制：组织不断地接受和采纳外界公认、赞许的形式、做法的过程。如果组织或个人的行为有悖于这些
7、社会事实就会出现“合法性”的危机，对组织的今后发展造成极大困难。,Iron Cage Revisited,理性化的制度神话的复杂性,组织对制度神话的遵从,组织效率,合法性和资源,生存,制度化组织努力遵众生产的仪式性规则中，技术活动和效率要求就会产生冲突和不协调。,一个病人必须由医生按照人们接受的医疗程序进行治疗，而是否受到有效的治疗则是次要的； 大学必须保留适当的院系专业，而不管是否能招到学生,组织为什么会存在？,20世纪初，通用汽车公司和费舍汽车外壳制度公司是美国汽车制造市场上的交易合作伙伴。这两个公司在1919年签订了一个为期十年的协定，规定在这十年的合同期内通用汽车公司购入费舍公司制造的
8、全部汽车外壳。1926年通用公司兼并费舍公司。 雇主每天到劳动力市场、管理人员市场、机械市场、资本市场等去雇佣所需要的人和机器设备从事生产活动？,政府组织并非铁板一块,Can the activities of their operators be observed (outputs) ? Can the results of those activities be observed (outcome)? 生产型组织（production）：产出及其结果都可以观察到，如税收、邮政 程序型组织（procedural）：管理者可以观察到下属的产出但不能够观察到相应结果，如医院；军队 工艺型组织（c
9、raft）：工作人员的产出很难观察但是结果比较容易评估，如战争时的军队；森林看守机构；警察 应付型组织（coping）：工作人员的产出及其结果都很难观察，如老师；外交人员,根据组织受外部利益压力影响的程度，可以将组织分为： Client agencies an agency has a dominant interest group favoring its goals Entrepreneurial agencies an agency has a dominant interest group hostile to its goals FDA Interest group agency T
10、wo or more rival interest groups in conflict over its goal The Occupational Safety and Health Administration (labour and industry) Majoritarian agency No important interest group,阅读文献,法米歇尔克罗齐埃：科层现象，上海人民出版社，2002年版 美彼得布劳，马歇尔梅耶：现代社会中的科层制，学林出版社，2001年版 美詹姆斯威尔逊：官僚机构：政府机构的作为及其原因，生活读书新知三联书店，2006年版 美理查德斯格特：组
11、织理论，华夏出版社2002年版 新西兰Murray J Horn：The Political Economy of Public Administration institution choice in the public sector，Cambridge University Press. 1995(中文名：公共管理的政治经济学，中国青年出版社),科层制组织的超越：网络型组织,A network organization is a collection of autonomous firms or units that behave as a single larger entity, u
12、sing social mechanisms for coordination and control. 网络型组织是相互选择的伙伴之间的双边关系，包含着相互信任和具有长期远景的合作以及得到遵守的共同行为规范。,“Surely this patterned exchange looks more like a marriage than a one-night stand, but there is no marriage license, no common household, no pooling of assets.“,激励强度,20,政府机构的改革,20世纪80年代以来我国先后进行了
13、6次改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。,部委机构,正部级,一般为副部级,正部级,国务院办公厅是国务院的综合性日常办公机构，其主要职责是在总理的领导下，负责处理国务院的日常工作。,国务院组成机构又称国务院职能机构，它在国务院的统一领导下，相对独立的行使某方面的国家行政权力，负责领导和管理国家该方面的行政事务。,国务院直属机构是国务院根据工作需要设立的、由国务院直接领导的机构，负责领导和管理全国某一方面的行政事务。,国务院办事机构是国务院根据工作需要设立，协助总理办理专门事项，直接向总理负责的工作机构。,2003年的改革,深化国有资产管
14、理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会 健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会 推进流通管理体制改革，组建商务部 加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局,23,2008年国务院机构改革情况一览表,24,自1978年以来的改革：为建立让市场经济扎根的必要条件而将经济和政治决策分权给地方政府。 1990s来对一些关键官僚机构实行部分集权，以达到监管和限制地方政府在经济管理和政策实施方面的权力。 如何看待2000年以来的将监管权力下放的做法？,1982年以来，现行宪法和地方政府组织法中关于政府纵向职能、机构设置的基本规定没有发生任何变化
15、。 每级政府职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其它事项”。以服从上级管理的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系中。,但收入划分一直在调整 统收统支 财政大包干 分税制,财政大包干 1980年划分收支，分级包干 中央财政固定收入，地方财政固定收入，中央地方调剂收入（一刀切） 1985年划分税种，核定收支，分级包干 凡地方固定收入大于地方支出者，定额上收 凡地方固定收入小于地方支出者，中央确定一比例留给地方部分共享收入 若地方固定收入和全部共享收入全留给地方仍不抵其支出，实行定额补贴 1988年6种不同办法 增加了主要财政大省保留在地方财政收入的比例,1994年分税制 分
16、税办法。全部财政收入仍分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入。 中央固定收入主要包括关税、由海关征收的消费税、中央所属企业的增殖税和所得税、铁路、银行和保险业的流转税、中国人民银行总行所设的金融机构的所得税。 地方固定收入主要包括营业税（铁路、银行和保险业除外）、地方所属企业的所得税、个人所得税。 中央与地方共享收入主要包括增殖税、证券交易税、自然资源税。增殖税收入的75归中央所得，25归地方所得。 税收管理体制。在新体制下，中央设立了一套自己的税务机构，负责征收中央税和共享税，地方税务机构只负责征收地方税。,职责同构,五级政府，相同职能：每一级都管理所有的事情 上面千条线，下面一根针 一竿子到底 基层政府权力有限，但责任无限 “牌子响”、“责任大”、“权力小”、“办事难”,人力资源（human resource）,劳动力与人力资源 特性 与个人不可分 产权权利一旦受损，其资产可立即贬值 自发寻求自我实现的市场,人力资源管理的框架,目标 吸引有效的人员 HRM规划 征召(Recrui
