公共政策决策体制培训课件.ppt

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1、1,四、 公共政策决策体制 要点： 1、公共决策体制的构成 2、西方国家三权分立的决策体制 3、我国议行合一的决策体制,2,赫伯特.西蒙说：决策是行政的心脏。 在一定政治意义上说，公共决策体制就是政治行政体制。,3,不同的制度环境会有不同的政策过程和效果；根据权力分配给谁和以什么程序分配的标准，可以对世界上不同政体进行归类,4,（一）公共决策体制构成,1.决策体制构成要素： 公共决策体制就是决策权力的分配，决策的程序、规则及决策方式的总和。 公共决策体制的构成要素： 决策权力 决策程序 决策规则及方式,5,公共决策体制三大要素,（1）决策权力：权力分配给谁； （2）决策程序：按什么程序分配；

2、（3）决策规则和方式：依据什么规则分配 一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。,公共决策体制与政治制度密切相连，尤其表现在决策权力分配制度上； 有什么样的政治制度就有什么样的决策权力分配。,6,（二）公共决策体制的两个分类视角 1首长制和委员会制 （按照掌握最高决策权的人数）,首长制：又称一长制或独任制，是最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。 委员会制（合议制）：是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制，是一种独特的政策决策体制。 瑞士是世界上唯一长期实行委员会制的国家，联邦委员会是瑞士的最高行政机构，由联邦议会两院（国民院和联邦院

3、）联席会议选出七名委员组成委员会。从中再选出正、副主席各一人。 在这种制度下，立法机关和行政机关合二为一，议行一体。 年，瑞士开始实行委员会制,7,利弊分析： 首长制：决策权集中，决策果断、迅速、高效；容易导致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。 委员会制：可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性；但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。,8,2集权制和分权制 （按照权力在上下级间的分配）,集权制：指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制。 分权制：是指下级机关在其管辖范围

4、内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。 中国：政治上的单一制与经济上的分权制（财政联邦制）,9,利弊分析： 集权制： 制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效； 缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。 分权制： 可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策； 缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。,10,民主？独裁？,我反对你们的民主！,这次会议虽然没有解决什么问题，但至少推动了民主的进程，_,问题： 为什么我国历史上一直是政治上的单一制？,11,（三）历史上

5、出现的基本决策类型,12,历史上出现的基本决策类型,13,历史上出现的基本决策类型,14,几种主要的公共政策决策体制类型分析 议会制（代议制）,议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，是民主制的基本形式 议会制基本模式： 由选民选举出议员，由议员代表选民做出公共决策，维护选民的利益。 议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。 最初法国议会由贵族、教士和平民组成三院 最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。,15,当今世界主要只有一院制和两院制。 实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。

6、 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。 两院分为上院和下院（或参议院和众议院），两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡。,16,1总统议会制(特点),（1）总统既是国家元首，又是政府首脑，是强有力的 直接决策者； （2）总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责； （3）政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员， 不得参与议会议案表决； （4）议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会； （5）总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会 通过的公共政策方案要经总统批

7、准才能有效； （6）总统的某些决策权受议会制约。 代表国家： 美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。,17,2内阁议会制(特点),（1）国家行政权属于内阁，国家元首（君主）是虚设的； （2）议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督； （3）国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行； （4）内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持； （5）议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会； （6）内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。 代表性国家： 英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。,18,

8、3委员会议会制(特点),（1）议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权； （2）委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询； （3）委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会； （4）委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过； （5）委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是一致的； （6）委员会委员的选任不受党派关系的约束。 代表性国家：瑞士联邦。,19,（二）西方国家三权分立的决策体制 国会（议会）、总统（国家元首）、司法、政府机构 思考： 1、何谓三权分立？ 2、如何评价三权分立？,20,三权分立的核心与本质 权力分立、制衡 1

9、、权力是双向度 2、没有绝对至高无上 3、非单一中心（多中心，纵向和横向） 行政权 立法权 司法权,21,如何评价三权分立制度？ 权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。 阿克爵顿（英） 一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。权力的异化源于人性的不完善。 孟德斯鸠,22,（三）人民代表大会制,1各级人大由民主选举产生； 2各级人大及其常委会集体行使权力，按照民主集中制的原则行使职权； 3.“议行合一”:行政机关、法院和检察院都是由各级人大选举产生，并受其监督，对其负责。属于代议制民主决策的范围。 4.中国共产党在人代会中的领导作用： 重大问题由党提出建议，由人大讨论决定； 党向

10、行政机构推荐干部，由人大表决。 5.人民代表大会制与民主政治协商会议相结合，发挥民主党派参政议政的作用。 6少数民族聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和台湾实行高度自治。,23,（四）我国议行合一的决策体制,思考： 1、什么是议行合一？ 2、如何客观全面评价这种体制？,24,我国议行合一的决策体制特征,1、体制赋予政策过程两大特征： 其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。 其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。在西方国家，公共政

11、策多以法的形式出现。当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。,25,议行合一体制的核心： 1、单中心 2、权力单向度 3、至高无上（最高权力）(横向与纵向),26,理论上权力关系： 人大（立法） 两院 行政 军事 国家主席 （司法） （国务院） （总理）,27,实践（实际操作） 党 （中央、政治局及常委） 人大 两院 国务院 国家主席 军事,28,29,30,31,讨论1：我国公共决策权力分配的特点,党政与宪政结构并存的格局：党政结构是决策性质的结构，宪政结构是执行性质的结构。 1执政党在我国公共决策权

12、力分配中的特殊地位。中国共产党既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用； 执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。,32,2中国政府体制内实际的权力体系结构： 在党的最高领导之下，立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府； 行政机关遵从党的意志去管理行政事务； 司法机关遵从党的意志，一方面监督民众，另一方面监督政府。,33,讨论2：人民代表大会“橡皮图章”？,宪法已经赋予人民、人大足够的权利 第一条 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主

13、义国家。 第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方 各级人民代表大会。 第五十七条 中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。 如何加强人大在决策中的作用？,34,更新决策观念 准确界定政府、政党角色 决策权与执行权适度分离 构建有效决策咨询机制 规范决策程序 坚持公共决策公示制度，扩大决策参与 建立重大决策听证制度 落实公共决策责任监督机制 提高决策者的整体素质,35,1.横向结构： 越来越趋向于决策、执行、监督的相对分离 在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越

14、受到重视 近年以来关于横向决策机构的主流观点和做法 1.大部制改革 2.信息咨询部门事业化、企业化 3.深圳市行政机构试行决策、执行、监督“三权分立”,（五）公共决策体系结构分析,36,背景材料： 大部制改革：职能整合是主调,什么是大部制 大部制即为大部门体制。为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。,37,大部制改革,大部制即为大部门体制，即在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范

15、围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部门体制改革始于2008年，中央及各地采取了一系列措施推行大部制改革。2012年11月，在党的十八大报告中，胡锦涛总书记再次提及大部制。2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。,38,改革开放后政府机构7次改革 第一次：1982年：国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。 第二次：1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。 第三次：199

16、3年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20。 第四次：1998年：不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。 第五次：2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。 第六次：2008年：除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。,39,国务院机构改革方案公布（2013.3.10）,改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容是： 实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责