谈公共事业管理中的组织

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1、第四章 公共事业管理中的组织,学习要点： 政府与公共事业管理 非政府组织与公共事业管理 事业单位与公共事业管理,第一节 政府与公共事业管理,在现代社会生活中具有举足轻重地位的政府，其内涵是什么？其基本属性是什么？其基本职能又是什么？,一、政府概述,1、政府的产生 中国历史上 “止争论” 墨子和韩非等 西方历史上 自然论 亚里士多德 社会契约论 霍布斯、洛克和卢梭 社会分工论 摩尔根,马克思主义 马克思主义认为，人类进入原始社会后期，随着生产力的提高，产品有了剩余，私有制开始出现，以占有剩余产品和社会财富多寡为界，阶级也随之产生，氏族部分公共组织逐渐变为奴隶主的统治机构，并进而发展了一套专门管理

2、社会公共事务的国家机构，国家开始产生。,2、政府的涵义 所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。 广义上的政府：立法、行政和司法机关 狭义上的政府：国家行政机关 公共事业管理中的政府，主要是行政机关，即狭义的政府,3、政府的基本属性 政府的基本属性 ：阶级性和社会性 所谓政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。 所谓政府的社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。,4、政府的基本职能和特性,

3、 所谓政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。 政府基本职能具有下述特性： 第一，整体性。 第二，适应性。 第三，差异性。 第四，统一性。,（二）政府与市场的基本关系及 现代市场下的政府职能,1、政府与市场的基本关系 区别：政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织，而市场是一个自发形成、分散决策、自由竞争的组织体系。 市场方式即市场经济，政府方式典型的例子就是计划经济。 联系：市场与计划有所长所短，必须在市场经

4、济的基础上把市场机制和政府作用结合起来。,一般来说，在政府与市场关系中界定政府职能的主要依据是市场失灵或缺陷。 市场失灵或缺陷的主要表现是：垄断、交易成本过高、经济活动的外部性、不公平、难以全面实现社会共同利益等。 必须注意的是，“市场失灵”可以靠政府去弥补、纠正，但政府代替不了市场。在许多情况下，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决也不一定比市场解决更有效率。,所以，应确立政府与市场的良性互动的基本观念。 一方面，政府通过立法和行政手段，发展和扩大市场的作用；另一方面，市场力量在改善政府功能上有其重要作用，如在国家控制的公共领域引入市场竞争。,必须政府去做的事务： （1）提

5、供公共产品，如国防、治安、教育、文化、制度等。 （2）消除外部效应。政府通过补贴或直接投资、直接管制来实现。 （3）调节收入及财产的再分配，通过财税及社会保障制度来实现。 （4）维护社会与市场秩序。,2、现代市场经济下的政府职能,（1）政务管理职能。即政府进行政治事务的管理。 （2）经济管理职能。指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。 （3）社会事务管理职能。指政府对狭义的社会公共事务进行管理。,政府的具体职能：,（一）政府是公共事业管理的主体 1、政府的基本属性和基本职能，从根本上决定了政府是公共事业管理的主体。 政府作为公共事业管理的主体的客观要求和必然表现： 第一，现代市场经济条

6、件下公共需求扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。 第二，市场经济条件下公共事务管理的法制化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。,二、政府在公共事业管理中的地位,2、政府是公共事业管理的核心 政府作为公共事业管理的主体，在整个公共事业产品的生产和提供过程中，其作用和效果是基础性和决定性的。这表明政府是整个公共事业管理的核心。 其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用。 其二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。 其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。 其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。,公共事业管理

7、主体示意图,非营利组织,政府,事业单位,一定的企业,三、公共事业管理与当代中国政府社会管理改革,所谓政府的社会管理，其基本内涵是指政府以社会公平和公正为首要目标，通过制定系统的专门的社会政策和法规，对社会进行必要干预和控制的过程。这里的社会，主要是指与国家（政府）相对的一个领域，即通常所说的公民社会。 第一阶段:新中国成立至改革开放以前 第二阶段:党的十一届三中全会以来至二十世纪九十年代 第三阶段:二十世纪八十年代至今,(一)社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点和急需,政府的社会管理改革： 管理理念上，由社会控制转向社会服务 管理内容上，从泛化结构转向分化结构 管理模式上，从体统的残补模式

8、转向制度模式,（二）公共事业管理体制的建立与公共事业的发展直接推动政府社会管理改革的深入,现阶段我国政府的社会管理改革应当注意以下方面： 第一，确立改革目标。 第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想。 第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量。 第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。 第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。 第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。,第二节 非政府组织与公共事业管理,一、非政府组

9、织概述 （一）国家与社会的关系 1.国家与社会关系思想中的国家、社会的基本内涵 政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。,那么,国家与社会关系中的社会是什么?,一般所说的社会,是指以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的总体,是人们交互作用的产物,即一定的经济基础和上层建筑构成的整体,它包括政治、经济、文化等人类活动的全部领域。 而国家与社会关系中的社会，是一个特定的、与国家相对的概念，相当程度上是作为国家的对应物而存在的。这一

10、社会概念来自西方，在英语中以civil society 表示，是指在一个国家领土范围内的居民及其群体的非国家组织与关系的总和。 公民社会是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。,国家与社会关系的思想产生于西方社会，以洛克等为代表的市民阶级关于国家与社会关系的思想。 基本内容：社会是一个先于政治、外在于政治的独立领域，它由许多相互的生产、交易、消费行为和私域构成，它有自己的内在规则，不受外界影响。 这一思想的基本指向，一是捍卫个人权利，二是社会可以不需要国家权威干预自己、管理自己。,2、国家与社会关系的基本思想内涵,现代公民社会思想： 一是强调社会自我管理，不受

11、国家干预或侵犯，即有消极的自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务、影响国家政策的权利，即有积极的自由。 二是现代公民社会思想中强调公民社会与国家存在合作互补关系。,洛克简介：,约翰洛克（16321704），英国哲学家，同时也是第一个全面阐述宪政民主思想的人，在哲学以及政治领域都有重要影响。 1689到1690年写成的两篇政府论是洛克最重要的政治论文。第一篇是对罗伯特费尔默爵士的先祖论即论国王之自然权的反驳。洛克有效地驳斥了费尔默的君权神授的主张。在第二篇中洛克主张统治者的权力应来自于被统治者的同意，建立国家的唯一目的，乃是为了保障社会的安全以及人民的自然权利。当政府的所作所为与这一目的相违背

12、的时候，人民就有权利采取行动甚至以暴力的方式将权力收回。 洛克第一次系统地提出“天赋人权”学说.他把在英国革命中提出的各种基本要求概括为自由权,生命权和财产权,并把它们说成是天赋人权.,3、社会自我管理及其国家与社会的良性互动,公民社会的自我管理，实际上就是公民社会中的各部分通过市场互动自我建设、自我协调、自我联系和自我整合，形成一个有组织的公共体系、一个制度化的社会自治领域。 公民社会的主要思想：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或幸他们的利益或价值。,理想状态：如果一个国家的社会结

13、构是社会个体与政府之间存在一个健全的社会自我管理层，就能既沟通政府与社会各方面的联系，也能保证政府与社会各局其职、各负其责，避免政府管不该管的事务。 政府与社会的关系即与公民社会的关系，实际上就是与这一社会自我管理层的关系。政府与社会的良性互动，将极大地促进社会的政治、经济和文化等各方面的发展。,国家 社会 政府 社会自我管理层,政府与社会的关系表明，社会中介组织是公民社会内部事务管理的承担者。 社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上（即国家）表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务服务于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系。

14、 社会中介组织以盈利与否为标准，可以分为盈利性中介组织和非盈利性中介组织。,4、社会自我管理的事务类别划分 及其与公共事业管理的关系,盈利性社会中介组织的含义 所谓盈利性社会中介组织，是指以盈利为目标从事社会管理或服务工作的中介组织，如职业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等。 非盈利性社会中介组织的含义 所谓非盈利性社会中介组织，即不以盈利为目的从事社会管理或服务的中介组织，如各种志愿者组织、失业救济基金会、环保协会，以及非营利的教育、卫生、科学、文化机构等，另外，非营利的律师事务所等也属于这一中介组织类别。,（二）非政府组织的概念及其特征 1、非政府组织的概念 所谓非

15、政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会组织中从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。 2、非政府组织的特征 一是组织性，也称正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员。 二是民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。,三是非营利性。指组织不以营利为目的，不进行利润分配。 四是自治性。指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于

16、企业及其他非政府组织。同时，能够进行组织的自我管理。 五是自愿性。指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。 六是非政治性。指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围。 七是非宗教性。指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教组织。,二、 非政府组织在公共事业管理中的 地位和作用,（一）非政府组织在公共事业管理中的地位和作用 1、非政府组织在公共事业管理中的地位 非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分且是公共事业管理的主体。非政府组织是公共事业产品生产和提供过程中的必然参与者。 公共管理的社会化和市场化：明确政府的核心职能；公共服务尽可能交由社会组织；部分公共服务领域交给私营部门经营。概言之，就是发挥社会力量在公共服务和管理中的作用社会事业由社会办。,1984年洛杉矶奥运会,奥运会的