对我国当前的府际合作治理现状认识

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1、对我国当前的府际合作治理现状认识,结构框架,第一章 府际合作治理的内涵与特点 第二章 府际合作治理的目标 第三章 当前我国府际合作中的现存困境 第四章 国外府际合作经验的借鉴 第五章 我国府际合作困境的解决途径探析 第六章 结论,第一章 府际合作治理的内涵与特点,府际合作治理是中央与地方、地方与地方及公私部门共同建构的政策网络，逐渐发展成为一种网络的治理。而网络治理是一种多元行动者互动的系统，重视协调与合作的机制，有别于强调层级节制的传统府际关系，以及强调竞争与顾客导向的市场模式。,府际合作治理的理论涵义可以概括为: 府际合作治理是为了实现或增进公共利益，政府部门和非政府部门( 营利部门、第三

2、部门或公民个人)等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是由划桨到导航的变化，乃至从导航到服务的演变; 对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。,府际合作治理是一种以公共利益为目标的社会合作过程，国家在此过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。府际合作治理代表着政府管理涵义的变化，强调的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。,根据含义府际合作治理的特点可概括为： ( 1) 不可分割的公共性。由于公共议题范围超越了单一部门、组织或政府层级的管辖权之外，因此，问题的解决方案无法单凭某

3、一政府部门或公私组织之力所能完成，需要跨区域、跨部门的协调。 ( 2) 跨越区域的外部效益。即任意一个政府机构或其他公共组织，所采取的政策或行动，其所产生的后果却可能是由其他区域的组织或民众来共同承担。,( 3) 政治性。由于府际合作本身的公共性具有不可分割的特质，因此无论是公共物品的提供，还是公共劣品的治理，都需要具备某种政治性的安排，例如通过政府单向行政权力的介入、双方议题的连结、或是多重组织伙伴体制的建立。,第二章 府际合作治理的目标,府际合作治理的基本目标可以归纳为四个方面: ( 1) 促进政策的传送。府际合作是一种网络治理，为了使网络能产生综合效能，在网络治理中必须寻求各个政策领域利

4、益的整合，消除专业本位，促进各部门的协调沟通。唯有如此，才能有助于获得政策传送所带来的整体效益。,( 2) 通过建立整合机制，发展政策能力。由于政策传播过程常常受制于制度和程序瑕疵的阻碍，资源无法共享，难以发挥政策整合的效果，因此，府际合作是一种齐心协同治理，通过公共部门、私营部门及志愿组织携手结合成伙伴或网络，形成具有广泛共识的政策技术和经验，作为政府再设计政策传送系统的一种策略。 ( 3) 通过协同合作，建构社会资本。府际合作主要借助于伙伴 或网络的建立，以积累社会资本。而丰富的社会资本有 利于塑造中央与地方、地方与地方府际间及政府与公民 的良好合作关系，同时使集体行动成为可能，培育 公共

5、责任意识，促进地方政府公共服务意识的增强。,第三章 府际合作治理的属性,依据府际合作治理的目标与内涵，可进一步整理出府际合作治理的属性，这些属性可归纳为如下几方面: ( 1) 府际合作治理的权力主体趋于多元化。在公共治理环境中，政府必须与各种社会组织共同形成协同网络，共同分担责任的基础、集中使用共同的资源、专门知识、技能和计划，才能发挥它应有的作用，并使双方共同受益。正因为如此，府际公共事务治理的主体不仅出现了多元化的趋势，而且在这些多元化的主体之间存 在着一种权力依赖关系。合作的主要目的是发挥资源 共享的效益，获得参与者及被服务者多赢的效果， 府际合作治理是利害关系人导向，特别注重政策利 害

6、关系人或团体组织的自发性参与及觉醒，同时必 须依靠各类利害关系人发挥合作的效益。,( 2) 府际合作治理是作为工具的治理。府际合作治理及其机制的兴起有助于政策传输与政策的执行，府际合作治理机制不但被运用在各国不同政策中，且也被视为是一种政策工具用以解决政治与社会的政策问题。 ( 3) 府际合作治理是一种制度设计。将府际合作视为一种制度，可以影响组织与成员的行为，且制度对于府际治理中的成员及政策 决定皆具影响力。而追求集体利益可选择创新组织与制度来 规范需要协议的事宜。通过这一制度的建立来达成共识， 以减少交易成本，发挥府际治理的功能。,( 4) 府际合作治理是一种网络治理。府际合作治理依靠的是

7、以问题和管理事务性质为导向而聚集起来的多种形态的社会网络治理体系。府际合作治理体系既包括各个层级政府或公共组织之间，及跨国家区域性政府和公共组织间形成的相对稳定的互惠、合作关系结构，也包含公共组 织与私人企业组织、公民社区之间建立的交换、互惠 合作、共同处理公共问题的组织结构，故府际 治理运动的扩展表现为纵向、横向及纵横交错 的、重叠的社会共同治理网络组织体系的不断发展。,( 5) 府际合作治理是一种多中心治理。府际合作治理的目标在于建构完善的多中心合作体制。所谓多中心合作治理，就是在府际治理的各个层次、各个区域同时进行调节，由府际合作中的多个行动主体同时提供公共服务与公共物品。依据多中心治理

8、的观点，府际合作治理的 运作是依靠多元治理主体的协同合作，以解决府 际间的公共议题。,( 6) 合作与协调是府际治理的主要管理方式。府际合作治理建立在组织之间相互依存的关系上，并以这种相互依存关系作为运作基础。协商与合作是建立在市场竞争、公共利益与相互认同的基础上，通过确立共同的目标对公共事务实施管理，是一种上下互动的管理过程。,第三章 当前我国府际合作中的现存困境,1. 府际合作中利益博弈的困境。利益是推动地方政府走向合作的根本原因。在实践中如何整合不同地方政府的现实要求来谋求彼此之间的合作进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题。一方面, 共同的利益需求如教育问题、水

9、资源分配与管理问题、交通问题、港口建设问题、能源问题、环境保护与公共卫生问题等, 推动了地方政府自觉地走向合作, 这既是政府合作应 有的题中之义, 又是生活在跨区域地区民众的现实要求; 另一方面, 作为地方利益代表的地方政府, 具有追求自身 管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。,2. 府际合作组织设置的困境。国外政府解决区域问题的有效途径之一为组建跨区域的大都市政府。大都市政府的正常运行是需要以地方自治为基础,而在我国相对缺失地方自治基础。 3. 府际合作协调机制设置的困境。当前府际合作的 沟通渠道和协调机制的制度化程度较低, 准确地说 地方政府倡导的是非制度化的合作协调机制。,4. 相关

10、法律和制度缺失的困境。法律法规在区域合作中应该发挥重要作用, 但通常被人们忽视, 到目前为止我国还没有与区域合作相关的法律法规。特别是在制约地方保护主义和打破区域市场分割方面,缺乏法律法规强有力的制度支持。,5. 当前考核机制激励效力的困境。唯地方经济增长的考核体系难以产生府际合作的真正动力。我国对地方干部的政绩考核, 经历了一个由“政治挂帅”到“经济增长”为中心的转变过程。这就使得大量官员心目中都将追求 GDP 高速增长作为自己工作的目标和动力, 由此导致地方干部产生 “为官一任,造福一方”的“父母官”意识, 关注改 善当地经济条件,提高当地生活水平, 得到当地 百姓认同和爱戴的为官之道，也

11、强化了地方干 部谋求地方经济利益最大化的动机。,第四章 国外府际合作经验的借鉴,综观国外府际横向合作机制现状, 主要存在着以行政协调为主的三种合作管理模式： 1.大都市政府模式： 在各自城市政府之上建立具有较高权威的、综合性机构大都市区政府或议会,与原来的自治城市 政府形成双层政府管理体制, 上下层职能分工明确, 大都市区政府主要在整个都市区范围内行 使类似地方政府的整个职能;而自治市的地方政府的主 要职能包括规划、消防、治安、教育、城市卫生、交通 道路、福利与文化娱乐等, 这也就是单中心体制下的都市区 政府组织和管理模式。,2.政府联合协会模式： 设置一些非政府的城市间协调机构, 重点对具有

12、明显跨界需求的公共事务进行协调, 以解决城市之间较为突出的矛盾与问题。在此基础上, 广泛形成了各城市的横向合作基础上的自愿联合, 具有特殊协调功能的半官方、 松散型的城市市政联合组织地方政府协会, 这是一种城市联合管理与协调体系, 而非城市 政府结构的联合体。,这三种政府之间横向合作机制的模式各有利弊。大都市政府模式在提供公共服务方面更加高效合理,同时可以减少有害于城市发展的竞争和冲突, 但它容易陷入等级化的官僚结构危机。政府联合协会模式在减少城市分治带来的一些不良影响, 诸如城市交通、公园和环境等问题方面仍然起到相当重要的作用, 但由于缺乏威信和权力, 难以解决 区域出现的比较尖锐的矛盾。特

13、别管理区政府 模式由于机构较小, 公众容易参与监督, 政府对 当地居民的要求反应更加灵敏, 但是其主要问 题是难以实现区域内超越各种功能小区的更大 范围内的公共利益。,第五章 我国府际合作困境的解决途径探析,1.形成合作共识, 明确政府是区域合作的重要推动力量。扫除观念上的障碍, 形成“共赢”和“协同”两大思维体系。 2.建构多元合作主体、多中心治理的合作格局。对于地方政府合作组织形式的选择以及动力机制的依赖等一系列重大问题, 转换思路, 创新思维, 形成不仅包括地方政府、企业、非政府组织和公民等多元主体共同参与的混合体, 形成多中心的治理模式。,3.特别管理区政府模式： 国外各地方政府之间为

14、了某种共同的行政上的目的, 将各自的全部或局部区域合并成履行某一特别职能的管理区, 设立独立的管理机关, 使之成为一个个特别区。这种模式也就是多中心体制下的都市区组织管理模式。 在西方, 尤其是美国, 多中心体制是大都市区最 常见的公共组织模式。,3.制定区域合作的法律法规。通过制定区域合作的法律法规来保持区域政策的一贯性和继续性, 这也是国外市场经济国家通行的做法。 4.实施科学的激励机制。地方政府合作中各项政策、决策和决议的制定和执行都要靠地方干部的身体力行, 干部是推进政府各项决策的先行者和组织者。对地方干部实施政绩考核要淡化对 GDP 增长数量和增长速度的追求, 按照十六届三中全会提出

15、的科学发展观和 “五个统筹”来构建新的政绩观考核体系。,5.大力推动非政府组织的发展。通过政府间协议、合同外包和政府间服务转移等形式, 向民营公司、非政府组织和非营利组织等购买服务的方式来解决, 以此来满足社会民众的多样化需求, 以竞争来促合作与发展, 由此而推进跨地区政府的合作进程。,第六章 结论,府际合作治理是公共部门政策制定、资源分配角色面临复杂环境挑战的产物，它是为实现公共利益，政府部门和非政府部门等公共管理主体之间彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程，是中央与地方、地方与地方及公私部门共同构成的政策网络。加强 府际间的合作是公共行政改革的趋势。当前, 我国府际合作中的现存困境主要体现在利益博 弈、组织设置、协调机制设置、相关法律和制 度缺失以及当前考核机制激励效力等五个方面。,借鉴国外府际合作的经验, 解决合作困境的途径主要是形成合作共识, 明确政府是区域合作的重要推动力量; 建构多元合作主体、多中心治理的合作格局; 制定区域合作的法律法规; 实施科学的激励机制; 大力推动非政府组织的发展。,