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1、制度、利益与谈判能力-农村土地“流转”的政治经济学 作者：管清友 王亚峰 内容提要：当前，我国农村问题的核心仍然是土地问题。由于土地占有关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系，经济地租成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为。在土地流转的实际操作中，地方既得利益集团既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。因此，农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有
2、外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，中央政府应充当这一主体，从农民整体、农业发展和国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。 关键词：农地流转 利益关系 谈判能力 权贵阶层 制度变迁 中国的问题，基本上是一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题（温铁军，1999），因此，“三农”问题历来是中国革命和建设的核心问题。对于中国这样一个拥有9亿农民的农业大国，农村的稳定与发展是关全局，而土地关系的稳定是农村稳定的基础。当前我国农村问题的核心仍然是土地问题（中国（海南）改革发展研究院，2001）。 中共十五届三中全会通过关于农业和农村工作若干重大问题的决定后，特别是新的
3、土地承包法颁布之后，农村土地流转问题更加引起了广泛关注。近一段时间来，认为农村土地的家庭承包经营已经不能适应农村土地规模经营，不利于农业产业化和农村现代化的观点，越来越多地见诸各种媒体和理论刊物。让“土地流转起来”，“让农民变股民”的呼声也越来越强烈。本文以现代西方制度变迁理论和集体行动理论为分析框架，试图通过对现行农地制度形成的原因和演变的考察，揭示农地流转制度形成的背景及其所蕴含的利益关系，并认为中央政府应充当制度供给的主体,整饬法律框架，保护农民权利，防止新权贵阶层的全面登台。 一、建国以来农地制度变迁的轨迹 建国以来，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即土地改革到农业合作化运动
4、，人民公社体制到现在的家庭联产承包责任制。第一次农地制度的变革发生在50年代初期，地主的土地所有权被剥夺，土地分给了无地的农民耕种，解放了农村生产力，为新中国经济的迅速恢复和发展奠定了基础。50年代末人民公社化运动的开展标志着第二次农地制度的变革，建立了高度的土地集体所有制。70年代末的第三次农地制度变革逐步确立了家庭联产承包责任制，实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。制度经济学强调制度因素在经济生活中的作用，认为“制度”因素是经济发展的基本动力。建国初期农地制度变革对农业的刺激作用和人民公社化对农业的巨大破坏已为事实所证明。而19781984年家庭联产承包
5、制对农业产出增展的贡献率达35.6%75%，整个80年代，我国农村社会总产值增长了近5倍，显示了制度变迁对农业发展的激励效应。随着家庭联产承包责任制由潜能释放（1979984）到潜能消散（1984），农村土地制度变革对农业的激励作用逐渐得到释放，原来合理的制度安排也可能成为阻碍农业发展的因素。 二、农地制度：委托代理悖论及其利益关系 我国法律规定，农村集体土地属于“村农民集体所有”，作为土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村民直接选举产生并忠实的代表土地所有者的利益。因而村民与村集体组织或村民委员会形成了委托代理关系。但是事实上农民拥有土地承包经营权后就很难享有集体土地所有权，乡镇一级党
6、委、政府能够直接决定村两委干部的人事任免，村两委不是代表“村农民集体”行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织对于土地的所有权由于不具有完全的排他性，或者说是排他性的占有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀。土地分配的具体执行常常要通过集体的代理人乡村干部来实现，土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。从产权经济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的，委托代理关系完全脱节，因此就产生了所谓的“委托代理悖论”。 马克思主义的经典作家无不指出，在私有制条件下土地所有者会要求土地所有权在经济上有所实现，这种实现
7、就是地租。社会主义公有制条件下的两权分离也必然会引起土地所有者对使用者的地租要求，但与纯粹地租不同，是一种经济地租。在完全竞争市场下由于土地和劳动力是稀缺的，经济地租的水平取决于两种要素在市场中的均衡水平，其均衡点符合帕累托最优。在现阶段社会主义公有制条件下，土地相对于劳动力是稀缺的，且劳动力不能自由流动，自由进出劳动力市场的成本较高，劳动力对土地需求弹性较小，则作为土地所有者处于垄断地位的基层政府与作为土地使用者的农民在租金上的选择将处于非平等地位，租金水平将取决于垄断者的地位强弱如何。由于土地占有关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系（王景新，2000），经济地租就成为基层组织经济
8、权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为，也是农地制度的委托代理悖论必然蕴含的利益关系。 三、农地“流转”：弱谈判能力及次优选择 在明确了我国农村土地制度的演变之后，农地流转制度的形成就是显而易见的了。我们认为，农地“流转”制度是在较高制度成本下的形成、维持和强化的，涉及到农民群体相对于其在改革初期的分化和乡村精英（权势）阶层的形成、现有体制下分散的普通农民的谈判能力较弱、普通农民与精英阶层的信息不对称、农民个体的理性选择对于群体的非理性作用。考虑到这些因素，我们认为，缺少国家财产法律制度规范下的乡村土地制度的自发调整和演化就未必一定是制度创新。如果因为农民个体在既定制度下选择了某种最优
9、方案，就认为这种制度是农民的选择的高效率的制度，那么就忽视了这样一个问题，当农民个体在无法左右这种谈判格局的背景下被迫作出的所谓最优选择是一种次优选择其实是别无选择。农地集体所有制和征地制度之间的联系，这是一种巧妙的制度，使农民对土地权利的丧失（农地转为城市、工业用地的升值）形成集体的麻木，因为一个人对于自身财产权的50%丧失回无法忍受，而100个人几乎不会在意被剥夺0.5%的财产权。这种制度的形成不是设计的结果，而是在制度形成的谈判和博弈过程中，各方面都要保证自己的权益，最后只有谈判能力最弱的普通农民承受最大的损失；而且这种损失的过程是间接和隐蔽的，无法被大多数农民觉察，因此收当来自农民的阻
10、力业较小（周其仁，2001）。 我国当前农地“流转”究竟达到了什么程度？探讨这个问题有利于明确我们讨论的基础。经过界定的土地流转形式主要有：转包、转让、入股、互换、租赁、继承、拍卖等。农业部农村经济司胡建锋提供的资料表明，截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%。基层政府在实际操作的时候，创造性的发明了很多“流转”形式。如“反租倒包”，划定项目区等等。但是，很多地方的“反租倒包”实质上是借“反租”为名，强行无偿集中农民土地，再由不具备经济法人资格的乡镇组织或村自治组织统一转包出去。情况好点的，农民可得一点所谓土地“租金”。情况不
11、好的，农民分文难得。而“划定项目区，政府以优势产业，吸引农民拿出土地集中发展特色农业，进行产业化经营”的“流转”。我们认为，根本不涉及土地承包权或者经营权的转让。如果说有关系的话，“划定项目区”的做法在更多的地区演绎为干预农民农业生产选择权。一些地方甚至提出了“加快使用权流转，发展规模农业”的口号，下硬性指标；有的对土地流转和规模经营，实行“一票否决”。乡村组织成为土地流转的操作主体，先将农户的承包地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续。从丽水市某镇的情况看，镇村组织在事先没有征得农民同意的情况下，先入为主地与开发商签订了包地的协议。这实际上是用乡村组织的行为否定了农户的市场经济主体的地位，
12、使土地家庭经营变成集体经营或政府经营。一旦乡村决定集中土地，原来的承包户就得服从，自愿的原则得不到体现。而对不同意反租的农户则视为“钉子户”，采取强制手段。许多地方土地的租期少则20年，多则30年甚至50年、70年，比农民二轮承包的期限都长。农民一旦失去其他谋生途径，也就没有了依靠。由于“反租倒包”、租赁等土地流转，一般都实行定死价格一次性买断方式，因而今后不管发生何种变化，农民再也无法分享土地可能产生的效益。 可见，对农地实行“流转”而不称为农地“交易”并不仅仅是约定俗成的通称问题，“流转”只是在许多法定的财产权利模糊不清的情况下的一种模糊的定义：农地的最高级的排他的所有权是残缺的、虚置的，
13、农民的土地承包权没有明确规定是何种债权，甚至没有规定是物权还是债权，在此基础之上的其他物权比如用役权、抵押权、地上权等等都是不明确的。交易往往意味着各方财产对象的财产权利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位对等，而农地流转的主体是谁、应当是谁以及各主体是否都是平等的民事主体都不明确。交易中基本能够做到基本的等价有偿，否则就不会形成普遍的稳定的交易活动了；而“流转”则并不意味着一定是自愿等价有偿的等价交易，事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利，而土地财产权利界定的模糊特别是农民个人和家庭的土地承包权缺少法律的充分保护，又为这种剥夺提供了机会和政策依据。 为了保护农民的
14、土地承包权利，党的十五届三中全会明确指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农民转让”。但是地方上热衷于“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基层干部和相关的企业家。所谓土地“流转”，主要的收益并非农民个人所得，而首先是市、县级的土管部门和地方财政，其次是乡镇和行政村。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。
15、而公正清晰地界定土地财产权和平等的土地交易，虽然能够提高农民的收入水平，但相应的会严重影响市、县的既得土地收益，会减少乡镇和行政村的官员的权利，所以短期内这种制度变迁在短期内绝不是帕累托改进。 农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。面临着中央政府政策压力和农业经济学界的理论压力，地方既得利益集团（指从农村土地“流转”中受益的集团）既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。种种农地“流转”的所谓实践深得各级地方基层政府部门的推崇（当然
16、和理论界不同），如两田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎农地“流转”就会带来农地集中，农地集中就会带来高效农业，农地“流转”俨然成了农地制度改革的主要手段。因此，“乡村干部主张要调地动机是很复杂的，更多有权力和利益方面的考虑。不论是两田制、招标承包、反租倒包，各种各样的名堂，不会白折腾的，确实折腾出利益来了”（陈锡文，2001）。 我们认为，要提高农民收入，就必须充分保护农民的土地财产权利，在农民个人的土地财产权利的法律性质没有确定之前，对于所谓的农地“流转”应当慎之又慎，防止在“流转”的过程中，农民的土地承包权利受到进一步的侵蚀。土地使用权流转的前提应当具备公平、明确、稳定的物权划分和公正公开的交易规则。如果这些条件不具备,我们认为就应当进一步试点土地流转。在农地的财产权利性质和使用权交易规则逐渐完善之前，为防止土地使用权过于集中，产生大量的无地流民，应当对土地的所谓“流转”给予一定限制。根据战后日本、韩国、台湾的经验，为了避免土地兼并的加剧和小农破产，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁
