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1、公共财政的法理基础1949年中华人民共和国成立后，很快就建立了计划经济体制。在计划经济体制 下，政府凭借其政治力和主要生产资料的所有者的双重身份，直接组织安排着整个社会的经济建设活动，由此决定着当时的财政属于国家财政的模式。这种的财政的 特点是：1、财政是国家计划配置资源的基本手段。国家财政既要保证满足需要的财力，有要满足国家经济建设的资金需要，还要充当国营企业生产经营资金的主要 供给者。这种财政模式的造成国家对社会的经济发展的各种财力需要实行统包大揽，并通过财力安排对社会经济生活进行全面的直接控制。2、财政实行高度集中的 统收统支的体制。从财政收入上看，税收和利润上交是主要的基本的形式，从财
2、政支出上看，经济建设支出占了主要比重。 1978年底开始，我国开始进行体制改革，逐步建立了社会主义市场经济体制，为适应建立市场经济体制的需要，国家财政从体制到具体的管理制度都进行了重大 改革，初步形成了符合市场经济体制要求的财政体制和管理制度。随着我国财政体制和管理制度的改革实践的进一步深入，我国经济理论界，特别使财政学界在结合 中国的具体国情、借鉴西方公共财政理论与实践经验的基础上，提出了建立公共财政模式。1998年，全国财政工作会议确立了建立公共财政基本框架的改革目 标，建立公共财政模式这一改革目标被正式确定下来。到目前为止，我国财政逐步明确了建立公共财政模式这一改革目标，并日益呈现出公共
3、化的趋势。近年来，随 着“三农”、教育、医疗等问题的凸现，公共财政的问题越来越受到人们的关注。公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。概括起来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政 治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性 两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共 服务。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，它以追求公共利益为己
4、任。正如经济学家、中国人民大学教授高培勇所说，公共财政不等于吃 饭财政，世界上根本就不存在无建设性支出的财政，公共财政并非不搞建设，只是建设性支出的安排要始终以满足社会公共需求为出发点和落脚点。公共财政也并不 意味着不搞或取消国有经济。各国的经验表明，在公共财政的框架内，政府既可以通过直接的公务活动来提供公共物品或服务，也可以通过投资于国有经济的途径来 提供公共物品或服务。有所不同的，就在于投资国有经济的出发点和归宿要始终立足于满足社会公共需要。社会公共需要并没有一个固定的模式，因为，社会公共需 要是不断变化的，在不同时期、不同背景下是有不同的需求的。财政学的主要从经济学的角度，给出了公共财政
5、的理论基、内涵以及公共财政的职能的界定标准，但是并没有指出公共财政制度在整个社会政治制度中的 地位，没有揭示出公共财政制度的实质，更没有解决如何去建设公共财政制度的问题。因此要认识公共财政制度的实质，如何去建设这一制度，就必须要从法律的角 度对公共财政制度进行研究。在现代国家，财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有什么样的政治和法律制度，就有什么样的财政制度。财政 不仅是由国家政体的性质决定的，而且还是由与国家政体相适应的政体形式决定的。公共财政首先是一种政治和法律制度，是一种财政收支都是由代议机构决定的制 度，是一种要求政府为全体纳税人和所有的公民提供公共服
6、务的制度。公共财政的法理基础和制度基础是宪政，宪政制度下的国家财政必然是一种公共财政制度，反 过来，公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。概括地说，公共财政的宪政性质表现在以下几个方面：一、 宪政制度决定了公共财政制度的财政收支都由代议机构决定的制度宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。在宪政制度下，公民个人不再是被统治的对象，而是社会的主人，他们 有权自己制定规则和制度，每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。财政收入制度主要是税收制度对公民财产权的剥夺，财政支 出制度涉及到政府否在为纳税人和公民提供公共服务的重大的问题，在宪政制
7、度下，财政收支的这一重大问题必须要有纳税人自己去决定。在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的 利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接做出原 则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向。二、宪政制度决定了公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为政府生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由，而不只是政府
8、的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产 品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的，因此，在市场经济的经济制度和宪政的政治制度下，纳税人是社会的主人，是 纳税人授权给政府，而不是相反。纳税人和所有公民的整体利益就体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上，体现在政府通过良好的财政制度参与社 会财富的再分配，以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。宪政制度要求政府的财政行为以公共利益和为社 会提供公共服务为依归，在使用其权力时作到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金。政
9、府的权力，包括财政权力必须得到来自公民和法律的 有效监督，否则将导致公共财富非法流入私人腰包，最终将形成这样一种局面：政府征的税越多，财政支出的效益就越差，对社会财富的浪费就越大。这就是宪政的 国家及其公共财政的观念。三、宪政制度决定了公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为。宪政的前提是公共领域与私人领域的分离，这种分离来自于对社会生活中多种价值观的尊重，即每个人都有权按照自己的价值观处理私人事务和参与公共 事务，只要其行动不妨碍他人的同等自由与权利。私人领域的核心是个人的权利与自由，是由受法律保护的、个人自主支配的空间构成的，这一空间主要是为个人追 求正当的利益而存在的。在市场
10、经济条件下，资本的出现和劳动力商品的形成，才得以产生“私人”这一范畴。“私人”体现了市场和资本的意志与本质。只有在市 场经济条件下，其社会成员，无论是有产者还是无产者，才可能成为独立的经济主体，才可能具有平等的政治权利，而这正是市场交易得以实现的前提条件，也只有 在“私人化”的基础上，政府及其财政才可能逐步“公共化”。涉及每个社会成员利益的公共事务及其管理构成公共领域。“公”是为了实现“私”而存在的，是 “私”的派生。“公”之所以有价值，在于它能服务于“私”（公众）的利益，市场上的交易活动一般只发生在私人领域，市场经济从本质上要求政府退出这一领 域，把政府活动其中主要是财政活动局限于公共领域之内。也就是说，在纯粹的私人领域，公共权利不应涉足。宪政对“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了 公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法治化的财政。也就是说，公共财政只能在 “公共”领域活动，不能介入“私人”领域，不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务。涵盖了企业价值、不动产、无形资产、机器设备、珠宝首饰等评估业务主要领域，涉及业务承接、业务操作、报告出具等评估业务全过程，在基本概念、方法体系、价值类型等方面与国际评估准则趋同，初步构建了资产评估准则体系，执业有据可依、检查有规可循的格局基本形成。
