《论政府信息公开环境下机关档案室档案开放制度建设的可行性》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论政府信息公开环境下机关档案室档案开放制度建设的可行性（12页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论政府信息公开环境下机关档案室档案开放制度建设的可行性吴文革2012-12-21 14:32:15来源：图书情报工作(京)2009年18期【英文标题】On the Feasibility of Building Authority Archive Files Open System under Government Information Disclosure【作者简介】吴文革，男，1965年生，研究馆员，发表论文60余篇，参编著作6部，安徽农业大学图书馆，合肥230036【内容提要】 从文件生命周期的形成阶段、流转阶段和归宿阶段的开放制度建设看，政府信息的形成阶段和归宿阶段公开或者开放的制度
2、建设渐趋完善，唯独中间流转阶段机关档案室阶段仍为开放制度建设的“瓶颈”。重点从法律依据、理论支撑两个方面论述机关档案室档案开放制度建设的可行性。From life-cycle stage of documents formation, circulation and end phase in open system, the formation of government information and end-stage phase of public building or open system are mature. While only circulation phase-phase
3、 of organs CRDA-open system is still the bottleneck. The paper discusses the feasibility of building an open system from the history and application of law, and some theories that are documents open and confidential theory, archives of double value theory, and the theory of life circle. 【关 键 词】政府信息公
4、开/机关档案室/档案开放/制度建设Government information disclosure/Authority archives/Open files/System construction1 引言文件、档案的形成流转包括三个阶段：政府机关机关档案室档案馆，从这三个阶段的开放制度建设看，中华人民共和国档案法(以下简称档案法)的实施标志着档案开放制度建设的完善，中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称条例)的颁布也使政府信息公开制度建设走上了法制化的轨道。这三个阶段当中，政府信息的形成阶段和归宿阶段的公开或者开放的制度建设渐趋完善，唯独中间流转阶段机关档案室仍为开放制度建设的“瓶颈”。
5、笔者拟从法律依据、理论支撑两个方面论述机关档案室档案开放制度建设的可行性。2 机关档案室档案开放制度建设的法律依据2.1 法律依据的历史演变从下面的法规条例中我们可以看出机关档案室档案开放制度建设法律依据的演变过程。机关档案工作条例第21条第2款规定：“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准”。档案法第20条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”。中华人民共和国档案法实施办法(以下
6、简称档案法实施办法)第22条第5款规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意”。条例第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。从上述法律依据的历史演变看出：机关档案工作条例的法理意义表明，机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，“主要”这一限定词的言下之意是
7、不排除对公民开放利用；换言之，机关档案室对本机关和上级主管机关开放利用是原则；对外提供利用即对公民开放是“例外”。因此，目前档案理论界有学者称“现行档案法规没有赋予机关档案室开放档案的职能”1这一论点似有不妥之处，恰当的说法应该是：法律法规在制度安排上从一开始就设计了机关档案室开放档案的职能，只不过相关法律法规设置了一些限制性条款；而且，这些限制性的条款也随着时间的推移，时代的进步而越来越有利于开放：开放是原则，不开放是例外。条例颁布前后的档案开放方式有如下两种：在条例颁布前，机关档案部门保管的档案在开放方式有：依申请开放和不得开放。按照机关档案工作条例第21条第2款的规定，机关档案部门保管的
8、档案，不属于开放范围，对外提供利用需经上级主管机关批准。这一条款说明机关档案部门开放方式不是“主动开放”，而是“依申请开放”，只不过“依申请开放”必须履行“经上级主管机关批准”的程序。档案法实施办法规定的“依申请开放”的法定程序发展为只“须经档案保存单位同意”，程序进一步简化；而且，没有“不属于开放范围”的规定。档案法实施办法使机关保管的档案对外开放的大门又向前推进了一步。在条例颁布后，机关档案部门保管的档案在开放方式上有三种：主动开放、依申请开放和不得开放。条例虽然规定的是“政府信息”的公开，但是相关条款对机关档案室档案开放制度建设更具有现实意义。第一，条例第13条规定表明：开放的方式不再局
9、限于“依申请开放”、“不得开放”；而是“主动开放”、“依申请开放”和“不得开放”3种方式，因为公开政府制作和获取的信息是政府的法定义务。第二，条例第16条第2款规定：“行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。”这一条的法理意义表明：从效益原则、服务原则和现有的基础看，机关档案室理所当然应承担“公共查阅室、资料索取点”的职责。第三，条例第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”这一条的法理意义可以解释为：行政机关“制作”
10、的政府信息，自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日至次年的6月30日止由政府信息的形成机关(政府职能部门)公开2；此后至移交进档案馆前由政府信息的保存单位机关档案室负责公开或开放。行政机关“获取”的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。其法理意义表明：自该政府信息获取之日起至次年的6月30日止，这时保存“获取”的政府信息的为政府职能部门，因而，该政府职能部门是该“获取”的政府信息公开的执行主体；次年的6月30日后至移交进档案馆前，由于该“获取”的政府信息经过归档程序后，“保存”地点由政府职能部门演变为政府信息的保存单位机关档案室，因而，机关档案室顺理成章地成为该“获取”的政府信息开
11、放的义务服务主体。2.2 法律依据的适用2.2.1 开放机构的法律适用条例第4条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”从这条规定可以看出，各级人民政府及县级以上人民政府部门有法定权利“指定”负责本行政机关政府信息公开日常工作的机构。笔者认为，行使“指定”权利时应遵循如下原则：结合政府信息公开工作机构的5大具体职责，按照现行的政府信息形成、利用、归档的流程，政府信息公开工作机构的信息公开承办职责可分工为：自政府信息形成或者变更之日起20个工作日至次年的6月30日止由政府信息的形成机关(政府职能部门
12、)公开；自次年的6月30日后至移交进档案馆前由政府机关的政府信息的保存单位机关档案室负责开放。政府信息的形成机关职能部门，除上述的承办职责外，结合其职能特点还要履行以下职责：维护和更新本行政机关公开的政府信息；组织编制政府信息公开工作年度报告；对拟公开的政府信息进行保密审查；本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。政府信息的保管机关机关档案室，除上述的承办职责外，结合其工作特点还要履行以下职责：组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录；与职能部门一道维护和更新本行政机关公开的政府信息；完善政府机关档案数据库建设，确保对政府历史信息“主动开放”和“依申请开放”的顺利进行。2.
13、2.2 开放范围的法律适用主动开放档案的法律适用。条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息，1年之后进入机关档案室保存，仍然应该成为机关档案室主动开放的范围。中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)第5条第2款规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”第40条规定：“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”第61条第2款规定：“行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，
14、由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。”由此可以看出，机关档案室有义务向社会开放有关档案3。行政许可法以上这些条款的法理意义表明：一般意义上的政府信息公开的立法条例虽未上升为法律，但某一特殊的或者具体的政府信息有关行政许可的信息公开的立法，已经有法律高度的规范行政许可法。公开的程度比较深入。从相关的条款可以看出，不仅是行政许可结果信息的公开，而且有“有关行政许可的规定、行政许可的实施和结果、准予行政许可决定、行政机关监督检查记录”等从过程到结果、从规定到决定、从实施到监督检查的深度公开或开放。行政许可法第61条第3款规定：“行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行
15、政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。”这款说明：行政许可法规定的有关“行政许可的实施和结果”等政府信息的公开，已经做到了实时维护和更新。依申请开放档案的法律适用。档案法第20条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案即机关档案室保存的档案。那么，按照“有关规定”指那些规定呢？笔者以为有以下两个方面：条例颁布前，“有关规定”指档案法实施办法第22条第5款的规定，具体而言，依申请开放利用机关档案室保存的档案其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须履行“经档案保存单位同意”的程序；条例颁布后，鉴于档案法实施办法和条例均是经国务院批准的行政法规，按照新法优于旧法的原则，条例可以优先适用为这一“有关规定”，作为公众依申请开放机关档案室保存档案的法律依据。不得开放档案的法律适用。行政许可法第5条第2款规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为
