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1、醍醐灌顶：地方政府债务问题的深层研究 近年来，地方政府债务问题受到社会各界的瞩目。2017年 7 月 15 日召开的第五次全国金融会议提出，要“严格地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。2017 年 7 月 24 日召开的政治局会议也提出，要“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年2月24日，财政部出台“关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知”，通知指出，要“加强地方政府债务管理，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”。一系列政策的出台，骤然将地方政府债务问题推到了风口浪尖上，从理论界到各级政府，可以说到了畏债如虎，谈债变色的地步。
2、 本文认为，我国作为发展中的社会主义大国，其经济起飞的原始积累阶段具有其他社会形态所不具备的特殊性，因此，客观看待地方政府债务问题形成的历史轨迹、正确分析地方政府债务成因、理性评估地方政府债务现状、合理提出地方政府债务问题的解决方案、有效改善地方政府债务产生的社会环境，才能在发展中解决地方政府债务问题。一、地方政府债务形成的历史轨迹我国地方政府债务形成的历史轨迹大致可以分为以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济的三个阶段。改革开放初期到2008年，是地方政府债务问题并不突出的阶段。改革开放以来，我国民营企业和民营企业投资人数开始进入持续高速增长时期，1992
3、年，达到了365万户和948.6万人的规模。1992年到1995年，户数年均增长率高达58.3%，投资者人数增长率也达到55%。1996年之后，民营企业及投资者人数保持了快速稳定的增长趋势。2001，中共中央提出，民营企业也是中国特色社会主义建设者，并于2004年出台了支持私营企业经济发展的三十六条规定，无疑为民营企业的发展创造了良好的政治环境。纵观1994到2004年，中国民营企业数年均增长23.9%，投资者人数年均增长约30%1，民营企业的迅猛发展带动了我国经济快速增长。该阶段以民营投资为主，政府投资不是主要角色，地方政府债务问题并不显著。2008年至2012年为地方政府债务问题的累积阶段
4、。2008年国际金融危机爆发，不仅欧美等发达国家深受重创，中国经济也受到了较大的影响。为了稳定增长，我国政府决定通过刺激投资、消费和出口三驾马车的一篮子政策，推出了4万亿计划来刺激经济发展，其中大约2.8万亿由地方政府筹集。如图1，根据choice数据库，2008年后，国有企业固定资产投资完成额累计同比大幅上升，2009年高达同比增长515.2%；而2004、2005年之后，民营企业固定资产投资同比变化不大，呈长期缓慢走低趋势。这一阶段，拉动经济的主体由民营企业投资转变为国企投资。图1：1本段数据参见陈光金, 1992-2004年的私营企业主阶层：一个社会阶层的成长. 社会科学文献出版社200
5、5年版.第三个阶段为2012年之后，地方政府债务问题凸显。其实，地方政府融资平台在上一阶段就已经如雨后春笋般发展起来，从少数几十家增长到一万余家，为第三阶段地方政府债务问题的凸显埋下了伏笔。2012年起，受周期性、体制性和结构性因素影响，经济下行压力加大，由图1可以看出，2012、2013年之后，国有企业和私营企业固定资产投资同比增速大幅减弱，2016年达到最低点。政府为了缓和经济下行压力，开始加大投资力度，承担起推动经济增长的重任。图2： 根据图2，地方政府性基金支出从2012年开始大幅增长，截至2014年末，地方政府性基金支出合计已高达48499.96亿元，其中一个主要的资金来源便是地方政
6、府负债，利用举债式投资的模式刺激经济增长，保障经济平稳运行，由此使得地方政府债务规模逐年增大，导致了地方政府债务问题日趋严重。从历史轨迹上我们可以看出，中国作为发展中大国，能够维持近40年的高速增长，由改革开放初期百废待兴的经济体发展为世界第二大经济体，是民间投资、国企投资和地方政府投资三者接力作用的结果，从这个意义上讲，地方政府投资对维持中国经济增速在历史过程中起到了不可替代的作用。二、地方政府债务的成因分析一直以来，我们通常把地方政府债务的成因归结到地方政府身上，很少考虑地方政府债务问题形成的宏观、中观和微观环境，而本文从历史国情、经济体制和财政体制特点三个层面分析地方政府债务成因，可能更
7、理性、更客观。 1. 从历史国情来看，适度的地方政府债务是经济稳定发展的需要世界各国在经济现代化的初始阶段，都面临着基础设施薄弱，公共事业不完善等情况，在英国等市场要素非常完善的资本主义国家，可以从容采取市场化道路的原始资本积累模式。在发展空间和时间足够充足的情况下，各国可以通过市场化模式筹集资金，利用借债进行补充。但是我国作为后起的、发展中的社会主义大国，改革开放初期面临着十分窘迫的发展环境，非常急迫的发展任务和极度薄弱的基础条件，要想在短期内解决这些问题，除了政府高度介入市场，并没有更多的路径可以选择。因此回顾改革开放40年，地方政府债务的形成具有历史必然性。 2. 从我国金融市场的特点来
8、看，地方政府债务的形成具有必然性长期以来，我国是一个以银行借贷市场为主，资本市场为辅的金融市场。根据银监会公布的2016年银行业监管统计指标显示，截至2016年底，境内银行业金融机构总资产规模达到226.26万亿元，其中商业银行总资产占比达到77.8%1。在上世纪九十年代，这一比重更是高达90%以上。一个以银行借贷市场为主的金融市场会更多的体现商业银行的经营原则和特性，我们知道商业银行的放款原则是安全性、收益性和流动性，在这一背景下，可能由地方政府“兜底”的地方政府融资平台获得银行借款的可能性便利性大大增强，从资金供应角度看，这使得我国资本市场的资金更容易流向地方政府项目，是我国地方政府债务累
9、积的又一原因。其次，由于我国资本市场的不健全，市场经济活力不足，而基础设施建设、投资环境优化与企业投资积极性密切相关，地方政府的适度举债在一定程度上减轻了企业的税收负担，降低了税收、生产及流通环节的成本，为企业生产性活动提供了资金保障，激发企业的投资意向，创造良好的投资环境。除此之外，地方政府举债的积极财政政策对于促进居民收入的中高速增长，推动消费带来帮助，有助于加快城镇化发展步伐，也有助于效率和公平的均衡和实现。 3. 从财税体制的特点来看，地方政府的债务累积具有必然性我国于1994年实行分税制改革，有效遏制了地方政府滥用财政资金，但也带来地方政府财政缺口加大的问题。分税制改革以来，中央财政
10、收入约占总财政收入的四分之三，而地方财政收入仅占总财政收入的四分之一，但是由于财权事权不对称，地方绝大部分的基础设施建设和公共工程要由地方政府负担，地方政府于是通过大规模向银行融资来获取资金支持，形成了大规模地方政府债务。近些年，我国采取了积极的财政政策和稳健的货币政策来刺激经济发展，对经济的投资扩张计划也要求地方政府寻求更多的资金来源，因此，地方政府债务规模逐步增大与我国现行财税体制密切相关。1参考银监会公布的2016年银行业监管统计指标。三、应务实看待地方政府债务问题我国地方政府债务是在推动中国经济高速增长过程中累积形成的，由于统计不透明和界限不明晰等原因，隐形地方政府债务无法被精确测算，
11、这也是从中央到地方高度重视地方政府债务风险的原因之一。但即使考虑到隐性债务额度，我们也认为，根据债务规模、承担机制和偿债结构，地方政府债务风险依然可控。 1. 分析债务规模，未来一定时期地方政府债务情况基本可控首先，判断地方政府债务规模是否过大不仅取决于其绝对规模数据，也取决于其相对规模的比较。目前来看，在财政部的地方债务强监管下，地方各级政府在加快建立健全规范的举债融资机制和防范化解财政金融风险等领域取得了明显成效。根据十三届全国人大一次会议举行的记者会，财政部透露，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元；债务率(债务余额/综合财力)为76.5%，低于国际通行的警戒标准。考虑十二
12、届全国人大五次会议审议批准，2017年全国地方政府债务限额为18.82万亿元，因此截至2017年末，全国地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，还留有一定空间。 2. 考虑承担机制，我国具有保障适度地方政府债务的条件首先，比起西方国家的地方政府，我国地方政府拥有其他国家不具备的特殊性，即较强国有资产变现能力，通过国有企业改革，不但可以盘活大量存量资本，提高国民经济运行效率，并且能够释放财政可用资金。据统计，非金融国企股权结构改革每年可变现万亿存量资金，为适当增加政府负债提供一定的资金支持。其次，按窄口径匡算，我国的主权资产净值在20万亿元左右1，说明对于主权债务，我国政府拥有足够的主权资
13、产将其覆盖。由此可见，在财政收入的支撑下，在国企改革的带动下，我国地方政府债务具备良好的承担机制，短期内债务危机爆发的几率较小。 3. 解读偿债结构，地方政府偿债压力或有缓释2018年3月7日，财政部部长肖捷在全国人大一次会议记者会上对我国政府债务情况进行了介绍。截止2017年末，我国政府部门宏观杠杆率为36.2%，中央财政国债余额为13.48万亿元，地方政府债务余额为16.47万亿元。首先，国际清算银行（BIS）公布的我国政府部门杠杆率水平在45.7%左右，而实际杠杆率大幅低于该口径。除此之外，我国政府部门杠杆率也远远低于国际上60%的标准和国际上主要经济体的平均水平。2016年，我国地方政
14、府一般债务还本额为3.04万亿元，地方财政收入为8.73万亿元，占比43.99%。2017年全年地方政府一般债券累计发行2.36万亿元，2017年末地方政府一般债务10.33万亿元，根据有关部门估算，2017年我国地方政府一般债务偿还额约为1.82万亿元2，较2016年有较大幅度下降；根据财政部披露，2017年1-12月，我国地方一般公共预算本级收入9.14万亿元，同比增长7.7%，可以测算，一般债务偿还额对财政收入占比为19.91%，由此看出，相对综合财力，地方政府偿债压力大幅下降。在2018年财政预算报告草案中，安排地方政府专项债券1.35万亿元，比2017年增加5500亿元，增幅大幅提高
15、。这说明，随着我国地方政府举债的不断规范，专项债务成为我国地方政府越来越重要的融资方式，偿债压力也会进一步降低，地方政府债务风险得到缓释。总之，在评估地方政府债务风险大小时，需要从债务规模、承担机制和偿债结构上客观务实进行分析，既不能低估，也不可张皇失措。1社科院匡算中国“家底”：20万亿-70万亿。2本段数据为笔者整理，结合参考：张涛，我国政府部门偿债压力或有下降，证券日报2018-03.四、在发展中化解地方政府债务风险政府债务是一国经济发展到一定阶段时的必然产物，只有相对于经济发展水平、质量和增长速度来评估债务风险才具有意义。从绝对数量上控制债务风险只是治标之策，只有推动经济增长，将地方政
16、府债务放在经济系统扩张的角度上看，努力在发展中化解风险，才是治本之策。从操作角度，并不仅仅是控制规模，应该更加细腻化处理，战略上重视，战术上藐视。第一，应进行各类政府性债务的全面梳理，明确各级政府债务的产生原因，由哪级政府产生就由哪级政府提出解决方案。第二，要梳理债务期限，改善债务结构，调节短期债务和长期债务的配置，如通过债务置换，以长期的、低利率的资金置换地方政府的前几年的高息融资，缓解当期偿债压力，提高总体偿债能力。第三，通过构建政府平滑基金等项目，降低债务成本，分散债务风险。第四，建立地方政府债务转让平台，用市场化手段解决部分地方政府债务问题。从资本市场角度，要大力发展资本市场，拓展更多融资渠道，提高资本市场融资比例。第一，发展多层次资本市场，创造更广泛的融资渠道，发达的市场化金融体系有利于降低地方政府融资占比，化解地方政府债务风险。第二，地方政府
