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1、控制欧洲金融危机：为何竞争法是解决危机的一部分，而非危机问题的一部分达米安杰勒德 2011-04-12 15:52:10来源：海峡法学(福州)2010年2期第110115页 【作者简介】比达米安杰勒德(Damien Gerard)(1967-)，男，比利时人，比利时鲁汶大学欧洲法教授、研究员，法国巴黎第五大学客座讲师；比利时鲁汶大学法学院，比利时佛拉芒。【内容提要】21世纪第一次世界性的金融危机给全世界的公共机构，包括所有的竞争法执法机构，带来前所未有的挑战。在欧洲，欧洲竞争委员会通过为市场经营者提供明确之适用法律、稳定竞争法实施以及防止成员国金融救济方案与救济措施产生消极影响等一系列措施，提
2、高了危机反应速度与决策快速审查能力，为遭受危机影响的企业提供了一个高效的司法保障体系。同时，增强了竞争法在金融危机这一特殊情况下的适应能力，保护市场竞争与其他重要的经济政策融洽结合。无疑，欧洲竞争法在稳定欧洲金融市场，消除危机影响中扮演了重要之角色。【关 键 词】金融危机/欧盟委员会/欧洲竞争法引文 欧洲竞争委员会专员克鲁斯女士喜欢用引人注目的文句来阐述政策声明。在2008年10月初，她常使用的一句话是：“竞争法，特别是国家救济法是金融危机解决方法的一部分，而非金融危机问题的一部分”。1这句话可以理解为：竞争法规并未阻碍危机的解决，相反，是危机解决方案的一部分。2008年10月2日欧洲竞争委员
3、会批准了德国政府为挽救德国住房抵押贷款银行所出台的350亿欧元一揽子救济方案，在就此事对外宣布中，克鲁斯女士首次提出了“竞争法，特别是国家救济法是金融危机解决方法的一部分，而非金融危机问题的一部分。”22008年10月6日，克鲁斯女士在向欧洲议会经济与货币事务委员会“关于金融危机架构下竞争法实施优先权问题”的致函中再次引述了这一观点。3此外，由于部分欧盟成员国经济与财政部长对欧盟委员会积极参与一般性金融救济计划的制定以及采取的个案救济措施深感不满，克鲁斯女士于2008年12月2日的欧盟27国经济与财政部长会议中再次重申竞争法是解决危机的一部分，而非危机问题的一部分。4的确，在欧盟内部，经济与财
4、政政策的首要权限应归属于各欧盟成员国；在该层面不涉及欧盟和约，中央集权式的欧盟经济政策机构或一般性欧盟金融服务的调解人。尽管一些经济协调行为发生在欧盟层面，特别是在所谓的“稳定与增长协议”框架下，但最终还是由欧盟经济与财政事务理事会(ECOFIN)的各成员国代表推动实施。其结果是在2008年9月中旬，当雷曼兄弟倒闭使危机扩散至金融系统的每个角落，影响欧洲整个信贷机构时，各成员国皆先行制定紧急恢复方案。而直到2008年10月7日ECOFIN会议中，欧盟各成员国才共坐一处，制定指导各成员国各自应对危机举措的一般性条款。5最终，这些条款由欧元集团于2008年10月10日更改为一项协同行动计划，并于2
5、008年10月15日得到欧盟理事会的支持。6最初，在协调努力控制金融危机的计划中，欧盟委员会是在欧盟轮值理事国法国的领导下，尽管尽其所力，但仅仅只扮演欧盟成员国采取的措施的见证人角色。然而，与此同时，欧盟委员会在应对危机的过程中，逐步加强其参与应对危机行动中的自身角色，尤其是在确保欧盟各成员国所采取的应对方案应与“欧洲统一市场”这一原则标准相一致。尽管众多涉及竞争法案件应适用豁免条款（包括欧洲统一市场原则与国家救济体系7），但欧盟理事会仍支持继续实施竞争法相关条款，加之在ECOFIN层面缺少对成员国遵守协同行动计划的监督能力，致使欧盟委员会在各成员国会在一般性救济计划与个案救济措施的设计中成为
6、了备受批评之角色。上述情况最终导致欧委会以“国家救济制度”促进各成员国出台“积极”经济政策，协同处理经济危机，取代原有的竞争委员会以确保成员会遵守欧盟条约为基础的“消极”控制。一些成员国认为此种解决方式是对其权利的过度侵犯，而欧盟委员会则认为在危机如此严重的情况下，这种解决方式已具有了合法性，并且，这种方式的实施有利于遏抑目前歪曲的市场竞争影响，特别是各成员国对银行的大量货币支持，以及各成员国在应对危机挑战能力的差异性状况。本文将对欧洲竞争法的执行机构欧洲竞争委员会在欧洲金融危机处理中所采取的三项措施加以描述，从而印证克鲁斯女士之声称欧洲竞争法为危机的解决做出了显著贡献。 一、为市场经营者明确
7、了适用之法律 2007年9月中旬次贷危机的影响开始波及欧洲，并于次年扩散至整个金融系统，自那时起，欧盟委员会已将主要注意力集中于确保欧洲竞争法的执行与实施和市场内部分的经营者对该法确定性要求上保持一致。也就是说，为挽救欧洲经济，委员会在危机情况下努力采取必要措施以确保成员国所实施的救市计划“不会对欧盟规则造成损害”8。根据时间发展顺序，委员会在此方面的努力可分为两个阶段：阶段一：即“次贷危机”影响阶段，自2007年9月中旬至2008年9月中旬，以英国北岩银行危机与雷曼兄弟银行依据美国破产法第11章破产为终点。在此阶段，委员会批准了6个单独的救市一揽子计划，以求为处于困境中的公司设立补贴条款，3
8、从而对严重受到美国次贷危机影响的银行，以及严重依赖于抵押证券化而亟需重新募资的银行予以支持。在这一阶段，委员会所采取的救市方式基本上为针对“个别问题”采取“特定的救济”方式。9阶段二：该阶段始于2008年9月中旬雷曼兄弟公司倒闭，人们仍认为此次危机为一般性经济周期现象，并抱有一定信心，但却出现空前的银行间停止互借情况。在此时间，危机呈现整体性回转，开始“前所未有地从根本上波及金融体系”，这种情况促使委员会认识到银行业失灵极有可能导致“成员国经济遭受严重的骚乱”。其结果致使委员会在授权成员国国家救济计划与个案救济办法问题上采取了几乎从未使用过，但极为宽厚的条款欧盟条约第87条第3款b。法律的确定
9、性取决于以下条件：(1)可适用的法律体系明确；(2)操作迅捷，便于使用。委员会尤其热衷于在金融危机中做出迅速反应，其原因在于委员会充分意识到在缺乏紧急措施加速国家救济审查程序情况下，有可能导致成员国采取观望态度。在危机的第一阶段，委员会已显著地缩短了国家一揽子救济审查的审批程序。当禁止成员国单方面采取救济措施已无法满足当前的严峻情况时，委员会便开始在措施制定的前期介入，以确保制定出的措施与国家救济法规相一致。同样地，在危机压力有所减轻时期，委员会既可对前期阶段经验进行总结，并“考量与提高应对处于危急下银行紧急需求之能力。”3当危机进入第二阶段时，委员会除继续在金融救市机会制定初期介入外，还采取
10、进一步行动以调整对反应速度与决策行为日益增长的需求。因此，于2008年10月1日，委员会对竞争委员会专员克鲁斯女士特别授权，令其协同欧委会主席巴罗佐、经济与货币事务委员会专员埃蒙尼亚和欧洲内部市场总署专员麦克里威，在审查“紧急救助方案”中涉及竞争法部分具有特别审查权。此项授权为时三个月，特许委员会在“如有必要在数个小时内”以及“在晚上或者深夜，甚至在公共银行假期内任何一时间”做出决策，以求“果断地处理危机问题。”10其结果是在24小时内，委员会审查通过了英国政府挽救Bradford & Bingley抵押银行一揽子方案，确认该救济符合国家救济原则。11在随后的8周时间内，大约超过20个国家救济
11、措施被通过实施。在企业合并控制方面，委员会也宣称将使用长久被“封藏”的欧盟企业合并控制法规第7条，即：“紧急案件中不存在推理性竞争问题”，12准备就绪批准对问题银行的并购。此项被“封藏”条款作为救市行动的一部分，实质上是将合并审查程序暂时性搁置，许可即时性企业合并实施行为（或具有企业合并因素的市场行为）；例如：使收购方能够对被收购方的风险资产性质与结构实施监督，能够采取合适的方式保护现有资本的价值。 二、在危急中起到稳定作用 如前文中所提到的，在适用法律体系中，法律的确定是以法律的明确性与稳定性为条件的。即便处于当前严重的金融危机的情况下，委员会在欧盟竞争法的解释与使用上仍秉持严格标准。与一些
12、成员国因金融危机而放宽竞争法执法力度不同，欧盟委员会的鼓励表明当前的欧洲竞争法体系在豁免方面与成员国之间差别考虑方面已足够灵活适应，欧盟委员会努力表明，当前欧洲竞争法体系有足够的弹性去协调反垄断豁免与成员国不同国情的差别。在国家救济法实施方面，委员会在危机第一阶段救济计划审查中拒绝援引欧盟条约第87条第3款b，委员会认为“（该条款）在适用上需极其严格谨慎，以确保救济措施的实施不仅仅只有利于一家公司或一个产业，而应当以扭转该成员国整体经济颓势为目标。”在危机第一阶段，委员会认识到次贷危机在银行业中的影响不具有行业整体性，而存在的问题可由行业稀解，因此，委员会按照原有既定的方法与条件（包括现有的涉
13、及银行业的特别法律规章）作为指导，挽救与重新调整处于困境中的企业。随后，当危机过渡到第二阶段，危机影响蔓延至整个金融体系，银行间内部停止互借，委员会意识到危机的性质已发生转变，而可能产生的严重结果程度已要求委员会不得不使用“封存”已久的第87条第3款b。然而，由于此项条款从未被使用过，因此，确定该条款与救济的一致性的适用条件上缺乏经验。尽管如此，面对当前对该条款明确适用条件的紧迫需求，委员会于2008年10月13日（在同一时间宣布采取协同行动机会）出台了在资本重组与担保方案中使用该条款的详细适用指南。3在企业合并控制领域，克鲁斯专员也重申她乐于“继续使用现有条款，”包括“在合适的情况下，使用垂
14、危企业抗辩”。12与金融危机有直接关系的委员会对企业合并控制行为十分有限，目前并没有关于“垂危企业抗辩”理论被使用的案件报道。尽管如此，委员会在企业合并控制中恪守承诺，甚至在豁免条件的适用中严格遵照现有竞争法，这与一些成员国在危急中采取竞争法重实效性做法形成明显对比，在这些成员国中，英国尤为典型。在政府干涉的Lloyds收购HBOS案中，英国竞争法执行机构竞争委员会(Competition Commission)认为该案存在“有关合并情况”，并因此要求对这次收购采取进一步竞争调查，而英国政府则提出特别法案，要求如竞争委员会所调查合并案件中涉及“稳定英国金融体系”与国家安全的因素，应当豁免。20
15、08年10月24日，该特别法案得以通过并开始实施。(11)2008年10月31日，英国负责商务的国务秘书(the Secretary of State for Business)援引此法案，认为竞争委员会无权对Lloyds收购HBOS进行市场竞争审查。(12) 三、防止成员国金融救济方案与救济措施产生消极影响 在法律的明确性与稳定性之上，实施欧盟竞争法，特别是竞争法中国家救济条款，应确保委员会在危机控制中做出实质性的贡献，“在一定层面下确保成员国不采取简单地将危机转嫁于他国的救济措施”。3简而言之，是为了防止银行间的不公平竞争与避免成员国之间发起国家补贴竞赛，保障欧洲统一市场制度，尤其是其中的非歧视原则与比例性原则。而这些目标的实现则必须各成员国在应对危机中开展广泛合作，然而，如果委员会在这场危机中仅扮演各国救济措施消极审查者的角色，那么，必然会招致各成员国的不满。因此，在实践中，委员会启动欧盟条约第87条第3款b，并颁布该条款的实施细则，促进各国金融救济计划与个案救济措施的审核与实施。首先，在确定与该条款适用一致的情况下，金融危机体系中所采取的一般性救济计划应符合客观性与无歧视原则。(13)特别是涉及担保和资本重组计划必须对有关成员国相关经济系统中的所有信贷机构开放，无论该信贷机构的性质及所在地，例如：包括信贷机
