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1、公共管理理论研究作业第一讲 公共管理环境1、经济环境如何影响公共管理？答：经济环境是指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面。经济环境主要通过以下几个方面影响公共管理： 1、国民经济发展状况。它在很大程度上决定着政府经济政策的走向以及政府组织活动的空间，同时也对其他类型的公共组织产生强烈的直接和间接影响。 2、经济结构状况。他的水平及其调整状况是经济组织的基础，不仅会直接影响企业组织的战略决定和发展方向，而且对公共管理的服务定位和长期发展也会产生重要影响。 3、资本的可获得性。任何组织的运行和发展都需要资本，资本的可获得性及价格水平直接决定着组织的运转成本和发展水平。
2、一般说来，资本的可获得 性通过市场利率、汇率水平、通货膨胀率、税赋水平等指标反映出来。4、劳动力和人才的可获得性。这是除资本之外的另一种重要的组织投入，劳动力和人才的可获得性、质量和价格在一定程度上决定着组织的整体素质和发展潜力。5、能源供应状况。在现代社会，能源供应状况是决定一个国家和地区经济发展的重要因素，也是影响各类组织决策的一种重要变量。因而，也就成为公共管理组织在一定时期内必须考虑的重要经济因素。市场经济国家中的政府职能模式有哪些？第二讲 政府职能1、简述市场经济国家中的政府职能与政府能力的关系？答：市场经济条件下，政府职能模式通常是指政府与市场之间的关系模式，是政府在市场调节的基础
3、上处于何种地位、发挥何种作用以及如何发挥作用。由于政府在市场经济体制下参与经济的程度不同，市场经济国家中的政府职能与政府能力的关系，主要体现为三种不同类型的政府职能模式： 1、守夜型政府小政府职能模式。这种理论以个人自由至上和市场自 由至上的信仰为基础，认为最好的政府就是最小的政府，主张尽量避免政府对经济和社会的干预，应当严格限制政府的活动范围。由市场调节的经济就是一种正常的自然秩序。这一理论反映到政府职能定位上就是“守夜型”政府，即政府不要干预经济，只充当社会生活的“守夜人”就行了。在 20 世纪30年代以前，西方各主要市场经济国家基本上采用“守夜型”政府职能模式，对经济生活的管理作用极小。
4、2、干预性政府大政府职能模式。干预性政府理论认为，政府是一种社会发展的积极因素，应当成分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利。近代西方国家积极政府的实践，始于资本原始积累时期的重商学派的原始国家干预主义，其目的是利用国家和政府的力量为资本主义市场经济的自由发展扫清各种障碍。守夜型政府职能模式终结于19291933 年的 世界性经济大萧条，这是西方资本主义世界有史以来最严重的经济危机，它宣告了“自由放任”观念的破产，开始全面增加政府干预。通过采取赤字政策、增加公共工程、实现福利转移、政府采购、公开市场业务等方法刺激总需求，从而扩大有效供给，以实现充分就业。这是，国家俨然
5、成了“救世主”，干预性政府职 能模式由此兴起。二战后，西方资本主义国家普遍确立了政府干预体制和完善的福利经济体系。此时，公民的生活，从“摇篮到坟墓”，无不受到政府活动的影响。3、有效性政府政府与市场关系的重新定位。当代社会和经济可持续发展所需要的，既不是“守夜的小政府”，也不是“干预性的全能政府”，而是根 据各国实际情况的“有效政府”。有效性政府有四个特点分别是：（1）有限政府。即政府的权力和职能是有限的，经济自由是市场经济的灵魂，市场主要由市场这只“无形的手”调节，政府仅仅是市场规则的制定者和市场秩序的维护者。（2）责任政府。责任和权力历来是一致的。履权必负责，滥权必问责，有多大的权力负多大
6、的责任，这是市场经济对政府权力的要求。政府必须坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，在用权时想到责任，对用权负责；用权中履行责任，权责统一；用权后检查责任，对后果负责，真正做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。（3）法治政府。法治政府包含两层意思，一是政府职权法定，依法行政，按法履职，公正执法；二是政府受法约束，违法同样追究，既依法“治”市场，又依法“治”政府。市场经济是法治经济，在市场经济中对各种经济社会关系真正起作用和进行调节的是对市场具有约束力的法律体系。政府职权要有限化，责任要明确化，干预要透明化，行政要法制化。（4）效能政府。市场经济要求政府高效能、高效率，为社会提供低成
7、本、快节奏的服务。另外，政府效能体现在两个方面：一是卓有成效的效率，二是越来越低的成本。第三讲 公共财政管理1、社会主义市场经济条件下公共财政的特点有哪些？答：作为与市场经济具有天然联系的财政模式，公共财政本质上具有四个基本特点：1、公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市 场与政府分工的基本原则。“政府要做的，就是财政要干的”。因此，作为建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政
8、模式，它是一种弥补市场缺陷的财政，政府在构建公共财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件，否则就会出现“越位”和“缺位”。 2、公共财政是一种服务财政。在市场经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会管理职责，满足社会公共需要，按照社会公共需要的原则来确定其职 能和支出。一般来说，其职能和支出应该界定在市场失灵和对公平分配的范围内，因此，公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。 3、公共财政是一种民主财政。从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主
9、制。财政民主制是政府按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。在财政民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这在西方国家就是议会。议会理应代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题应直 接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行奖惩。4、公共财政是一种法制财政。公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式，其
10、收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立收费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规 规定的程序和方法进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。第四讲 公共部门绩效管理2、简述中国政府绩效管理能力建设的障碍和体系建设的构成。 答：（一）中国政府绩效能力建设的障碍，主要体现为以下五个方面：1、公共部门的产出难以量化。绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的
11、方式呈现，再据此绩效评估。在私人部门这样做基本上不构成问题，因为私人部门的服务可以出售，并且可以用金钱衡量价值。但是，公共部门的服务包括公共产品都是“非商品性”的，不能按照市场原则出售，难以用金钱衡量。因此，公共部门的绩效评估面临着评估对象如何量化、难以量化的问题。另外，即使公共部门的绩效评估面临着评估对象可以量化，仍存在其量化形式是否适宜作为评估指标的问题。2、公共部门的目标缺乏准确。公共部门管理者出于政治上的需要，或是需要获取更多的支持，或者把目标设置得非常抽象和笼统，比如提高公民素质、改善居民生活等公共部门就不精确；或者把目标设置得过高过大，这都给评估测试标准的选择带来了混乱，造成衡量和
12、评估公共部门目标实现程度的困难。另外，随着领导人的更迭，绩效评估的重点随之转移，原定的目标可能重新排序，使得体制中目标稳定性较差甚至出现多重、相互冲突的目标，影响绩效评估的效果。3、公共部门的绩效标准难以确定。绩效评估是依据一定的标准进行的价值判断活动，因此，制定绩效标准及其绩效指标体系是进行绩效评估的前提。各国在实践中基本上倾向于以“3E”或者“4E”（经济、效率、效果、公平）作为标准，但如何将这些标准进一步细化为绩效指标体系则是绩效管理中面临的一个大难题。首先，公共部门是由多个承担不同功能的机构来构成，因此，难以用统一的绩效指标体系来衡量功能不同机构或组织的绩效。其次，即使是功能相同的公共
13、组织也有地区性的差异，其规模、大小也不一样，以同样的绩效指标来衡量他们之间的绩效有不同的解释，因此很难制定一套社会全体成员都认同的绩效指标体系。最后，由于公共部门的绩效（尤其是服务的质量或品质）大多难以用客观具体的数据来衡量。因此，如何制定科学准确的绩效指标体系就成为绩效管理的主要限制。4、组织的障碍。绩效管理要取得显著的成效，其中一个主要原因在于绩效指标的制定是否周延、是否合理、是否客观、是否能够涵盖该组织的主要绩效。政府机构及其工作人员的抵制。尽管改革对官僚制组织文化产生了较大的冲击，但由于文化的变迁十分缓慢，官僚制组织文化或多或少仍然会对绩效管理的实施构成障碍。5、绩效管理信息系统的不完
14、善。绩效管理过程实际上是一个信息的收集、整理、输出、反馈的过程，绩效管理必须依靠充足和完备的信息系统支持。各国在推行绩效管理时，都把加强信息系统建设列在极为重要的地位。但是公共部门的绩效管理信息系统的完善仍然存在巨大阻碍。首先是信息收集困难。要准确地衡量组织的绩效就需要全面系统地收集有关组织的多方面绩效信息，这是一个庞杂的工作，需要耗费大量的人力、物力和财力以及时间，成本非常大。其次是信息沟通存在障碍。在政府与公众的沟通方面，政府往往是最大的信息垄断者，而社会公众则显得微不足道。政府不是将其掌握的信息都如实地告知社会公众，大多数情况下社会公众并不知道政府在做什么以及如何去做表达。这样，政府就不
15、能充分了解公众的意愿，也就不能及时提供公众需要的管理层级的存在会造成信息传递失真的可能，管理层级越多，信息失真的可能性就越大。如果收集的信息不够全面，或是错误的，就无法真正反映组织的绩效。（二）政府绩效指标体系的构成。制定统一的绩效指标体系十分困难，但绩效指标体系本身又是十分必要的。因此 ，应当根据各个公共部门绩效的具体体现方式，设计适应各个公共部门绩效评估的灵活多样的具体绩效指标。在设计绩效指标时需要把握好以下几对关系：（1）内部指标与外部指标；（2）数量指标与质量指标；（3）肯定性指标与否定性指标；（4）技术性指标与民主性指标；（5）客观性指标与主观性指标；（6）支出指标与回报指标；（7）
16、工作指标与业绩指标；（8）行政成本指标与业务成本指标；（9）个体指标与团体指标。由于组织的目标经常变动，因此，绩效指标体系应该具有一定的灵活性和弹性，并不断接受重新检查和修改。第五讲 公共政策研究1、公共政策的要素包括哪些方面？答：公共政策，是指政府、执政党、其他管理社会公共事务的社会团体所制定的用以规范机关、团体和个人的行为准则，它具体表现为一系列谋略、法律法规、指令、措施、办法、条例、方针、路线等，并通过一定的政治行为表现出来。公共政策的要素包括以下几个方面：1、公共政策主体。政策主体又称政策活动者，是指为直接或间接地参与政策制定、执行、评估、监控、调整和终结的个人、团体或组织。任何公共政策都有特定的主体，主要包括官方政策主体(含立法机关、司法机关、行政机关、执政党)和非官方政策主体(含利益团体、社会中介组织、公民、企业、大众传媒等)。 2、公共政策客体。公共政策客体是指
