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1、有关投资蒙古国矿业应该注意的问题之研究 摘要：蒙古国地大物博，矿产资源丰富该国政府通过立法和制定政策吸引外资，但近年来对相关法律法规的修订和对政策的调整，给外国投资者造成了潜在风险。本文从投资开放度、矿业立法、财产征用、争议解决、激励措施及私有权等方面分析了投资蒙古国矿业的机遇与挑战，最后提出了3点建议，希望对有意投资该国矿业的我国公司有所借鉴 关键词：蒙古国矿业 法律法规 税收 潜在投资风险 蒙古国地处中国与俄罗斯两个大国之间，东西南三面与中国接壤，中蒙边境线长4676公里。蒙古国矿产资源丰富，而且正处在初期开发阶段，潜力很大。过去10年蒙古国政府通过修改矿产法和外国投资法，加快了矿业企业的
2、私有化，并制定了一系列引资政策，使其矿业投资环境有了较大改善，从而吸引了众多国际矿业资本。蒙古国政局相对稳定，而且是我国近邻，两国关系良好，是我国矿业部门“走出去”战略的首选地之一1。值得注意的是，虽然投资蒙古国矿业存在较大机遇，但也有一定风险。近年来蒙古国政府颁布了一系列相关法规政策，对其矿业投资环境产生了较大影响，投资蒙古国矿业的风险正在加大，应当给予高度重视。 本文着重从蒙古国对外国投资的开放度、现行法律、财产征用与补偿、争议的解决、对业绩的要求及激励措施、私有权和立法几方面介绍该国矿业近年来存在的投资机遇与风险，仅供投资蒙古国矿业的公司参考。 一、对外国投资的开放度 蒙古国政府支持外商
3、对矿业进行直接投资，但2009年该国在环境法、税收和矿业权等领域做出的调整和立法，明显降低了对外国直接投资的开放度。虽然蒙古国大多数产业和经济战略不歧视外国投资者，但政府有关外国公司对蒙古国新兴铀矿部门投资的法令受到公众批评，他们认为政府缩小了外国投资者的权利，而月铀矿法的修订是限制外国直接投资的开始。 总的来说，蒙古国的法律鼓励外国投资。外国人的投资下限仅为10万美元或同等价值的物资。无论在法律上还是按惯例，外国人均可100地拥有任何经过注册的经营权，而且对于合资企业、股东或代理商等蒙古国实体没有任何法律法规规定或行政要求。蒙古国对投资和投资者均不进行预审，但按照该国法律，所提出的活动须具有
4、合法性。在这种灵活投资制度下，唯一不同的是土地所有权、石油开采及战略性矿产开发。 （一）对房地产、石油开采和战略性矿产开发的限制 首先，只有蒙占国公民才能拥有房地产）房地产所有权目前仅限于首都乌兰巴托城区、省首府和县政府所在地。国内外任何类型法人实体都无权拥有房地产。但是，外国人和蒙古国人可以完全拥有自己的建筑物，并且可以出租个人不动产，租期为390年。 蒙古国的法律还规定，石油开采公司进行石油勘查和开采的前提条件是，必须与政府签订产量分成合同。 蒙古国2006年通过的现行矿产法确定了“具有战略意义矿床”的概念，该法授权蒙古国政府获取任何矿山及其附近矿床5034的股份，而这一概念在1997年的
5、法律中并未提及。蒙古国现行的法律把具有战略意义矿床定义为“在国家和地区层面上，其生产可以对国家安全和经济社会发展具有潜在影响的矿集区，或其生产价值或潜在生产价值超过每年国内生产总值5的矿床”。国家大呼拉尔（即议会）负责确定哪些属于战略性矿床。截至目前，国家议会仅把世界级的铜矿、煤矿以及稀土金属和铀矿确定为战略性矿床。 如果矿床被确定为战略性的抑或是国家出资勘查的矿床，蒙古国政府可以要求获得高达50的股份。如若矿床是用私有资金开发的，而且蒙古国政府从未出资进行过勘查，蒙古国政府则可获得该矿床34的股份。国家股是在考虑到国家投资金额的情况下所签订的矿床开采协议而确定的；对于私人勘查的战略性矿床，国
6、家股则是根据国家投资金额与公司签订的协议确定。议会可以采纳政府提出的有关国家股建议，或者根据综合性国家档案室的矿产储量相关官方数据来确定国家股。 国家股的规定表面上看不是剥夺性的，因为蒙古国政府已承诺按公平市价将其获取的股票补偿给公司，而且迄今蒙古国政府已履行了这项承诺，但2010年4月20日蒙古国政府暂停了矿山开采许可证审批、矿山勘探、对所收回矿山开采许可证的重新审批工作，以及矿山开采许可证的转让，主要原因是该国政府认为目前审批工作不规范。另外，蒙古国总统还表示，政府必须重新制定矿山开采许可证审批法律，在没有制定新的法律之前不能审批矿山许可证2。按照相关公司法和投资法，蒙古国现行的矿产法严格
7、限制为在蒙古国注册的实体发放石油和矿产许可证。 （二）税收法则的修订 蒙古国现行的税收法则允许公司扣除多项正当营业支出，包括业务旅行、食堂费用等。特别是，该法还把差别税和节假日排除在外，这对国际投资者格外有利。另外，以往公司只能把所受损失延后2年。虽然多数行业同意这一条款，但也有许多公司特别是那些需要长期开发大型基础设施的行业注意到，2年的延后期限对规划长期开发项目是不够的，其中典型项目是大型采矿项目。为此，蒙古国议会打算把公司损失后延期限延长到8年。 大多数仲裁结果承认矿山在投产前需要很长的研制周期，因此宣布取消对这类进口的税收。但蒙古国议会在没有与投资者、国际捐赠组织的顾问甚至本国税务官员
8、进行磋商的情况下决定征收增值税，这使得蒙古国的采矿成本提高了10%，因而削弱了该国的竞争力。 （三）主要投资法律有待完善 2008年，蒙古国议会对蒙古国外国投资法进行了修订，目的是进一步吸引外资，提高贸易局为外国投资者的服务水平，但该法的修订部分只适用于2008年夏季新法律生效以后注册的投资。修订后的蒙古国外国投资法把新的外国投资最低水平从1000美元提高到10万美元，并对准备注册的外国投资者提出了一系列要求。如今，注册的外国公司须由蒙古国外国投资和贸易局（FIFTA）证明其合法性、环境保护措施、技术等符合该局制定的标准。这一规程尚处于拟定阶段，由于在多数领域还缺乏专门知识，蒙古国外国投资和贸
9、易局需要与相关部门和机构进行磋商，借以评估每家公司对投资登记的需求。而且，就如何评价投资、对投资制定哪些确切标准以及如果登记申请被拒绝投资者如何设法补救等问题，该局尚未明确规定正当程序。 （四）新的组织结构对外国投资的影响 2008年晚些时候，蒙古国议会通过合并不同部和机构对政府机构进行了重组，以理顺政府职能。关于外国投资，蒙古国议会采用了前工业和贸易部（MIT）及外国投资和贸易局的贸易政策和贸易促进职能，并将这两个机构与外交部合并。新成立的外交和贸易部(Ministry of Foreign Affairs and Trade ,MFAT）的职责是直接掌控所有贸易政策和贸易促进工作的制定和实
10、施，其中包括促进出口和境内投资工作。外国投资和贸易局现由外交和贸易部监管；前工业和贸易部的其他部门被现在的农业、食品和轻工业部和自然、环境和旅游部吞并。 蒙古国外交和贸易部官员称，政府将致力于促进蒙古国出口和获取外国投资，并希望外国投资和贸易局成为韩国、日本或美国的对口机构，这意味着该局的工作仅限于支持国内工商活动，以及登记境内投资以跟踪这些投资。 二、现行法律对外国投资者的影响 矿业部门是蒙古国主要赚汇者和国家经济和商业发展的主要引擎。该国现行的矿产法针对投资者提出了若干规定。该法不允许蒙古国政府滥用职权来勘查和开采天然矿产、金属和油气资源，而是提出了一些程序性要求，并授权中央政府、省和地方
11、官员在发现矿产许可证持有者违规时中断其矿产勘查和采矿权。也就是说，现行的矿产法可能允许在未撤销使用权的情况下拒绝使用权拥有者行使其权利。 （一）蒙古国2009年的铀矿法的影响 2009年蒙古国议会对在该国开采和加仁铀矿实行了新的控制。按照该法，蒙古国成立了蒙古国核管制局(Nuclear Regulatory Authority of Mongolia，NRA）和一家国有控股公司MonAtom，以掌控国家铀矿资产。蒙古国2009年铀矿法中增加了以下几项要求：立即撤销全部现有铀矿勘查和采矿许可证，并要求所有持证者到核管制局注册，以收取相关费用；要求投资者承认该国有权无偿获取即将开发铀矿山的公司51
12、的股份；建立专门针对铀矿的发证和管理制度，该制度独立于现有矿产和金属资源开发规章和法律框架。 （二）有关限制在汇水盆地和林区勘查矿产的法律的影响 2009年蒙古国议会通过了一部在该国汇水盆地和林区开采矿产的相关法律，目的在于减轻主要因林区和集水区沙金开采活动对环境的损害。该项法律对矿产勘查和采矿权提出了以下限制条件：撤销或修改距水源地或林地至少200米以内的所有矿产勘查和开采许可证；要求政府对许可证持有者已发生的勘查支出或因实际采矿作业而造成的收人损失进行补偿；授权当地官员确定可进行采矿的实际区段。 国内外投资者均对这些新法律的实施提出了严厉批评，认为这些法律条款缺乏透明度，且具有盘剥之嫌。他
13、们坚持认为，这些法律从根本上改变了蒙古国矿 业部门的投资规则，降低了蒙古国作为一个投资目的地的可靠性。 不仅如此，观察员们认为，这些法律还造成矿业公司被完全剥夺资产的恐慌心理，而这在以前是闻所未闻、见所未见的。虽然蒙古国水法要求做出补偿，但政府尚未制定出保证持证者权益的详细计划。至于铀矿法，立法中明确拒绝履行补偿投资者经济权利和财产损失的责任，使投资者感到忐忑不安。投资者发现，这两项法律的通过没有听取足够的公众评议和意见，规章起草过程中几乎没有受影响方的参与，而且这些管理体制没有详细说明如何和根据哪些理由撤销许可证。 （三）铜矿和金矿暴利税即将取消 蒙古国2006年通过的暴利税法引来多方对该国
14、政府关于为外国直接投资营造公开、可预测和公正环境的承诺的质疑。蒙古国的暴利税法的通过仅用了6天时间，而且未与各方利益主体进行过任何磋商。这一立法过程引起投资者对该国政府的稳定性和透明度以及法规环境的关注。 蒙古国的暴利税法规定对金矿和铜矿开采分别征收68的税款。金矿的暴利税是在金价为500美元盎司的情况下开征的，2008年该国议会把暴利税起征点提高到850美元盎司。铜矿暴利税的起征点为2600美元吨。矿业界抱怨说，如果再加上该国其他税收，对铜矿开采征收68的暴利税实际上相当于对高出最低铜价的全部收人征收100的税款。所幸的是，蒙古国议会已对该法进行了修订，决定将于2011年对铜精矿和黄金制品停
15、征暴利税。 （四）省政府法令的影响 在勘查许可证和采矿许可证发放方面，省政府官员通常会肆意利用职权阻止行使按照现行法律授予的采矿权。例如有媒体说，一些省政府官员利用职权把土地定为特定专用区，以盗用采矿和勘查租地。省级管理者的通常做法是，把从未耕作过的土地或旅游者未曾踏上的土地分别划分为农用土地和文化旅游区，这样矿主们就无法获得地下资源，因为省政府宣称，采矿活动会对某个“子虚乌有的”农场造成损害。 另一个问题是，地方官员有权对用水许可证和采矿许可证做出诊释，而中央政府对于驳回地方管理者的消极诊释常常犹豫不决，尽管后者另有动机。由此造成的结果是，用水许可证和采矿许可证持有者不得不停数月，使资源开发受到影响。 值得注意的是，蒙古国现行的矿产法中既没有明确限定省政府对矿产勘查和开采许可证及特定使用权的控制范围，也未针对在省和县辖区内开展矿业活动时省和地方当局如何行使其权利提出指导意见。面对这些模糊不清的权限，中央政府对规章制度常常给出与省政府不同的描述，从而在各方利益主体之间造成行政冲突。持有矿产勘查和开采许可证的蒙古国人和外国人都建议政府尽快听取投资者的看法，因为他们冒着损失其经济法权的风险，长此以往会吓跑境内投资者。 （
