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1、民族区域自治地方政府绩效评估体系的构建趋向中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一。民族区域自治地方政府不仅在国家的统一领导下承担着发展本地区经济、文化和各项社会事务的职责，还担负着依法推行民族区域自治制度、加强民族团结、维护国家安全与稳定的重要责任。民族区域自治地方政府既有一般地方政府的共性，又有其自身独具的特点，其法律地位、职责权限、行政环境等与其他地方政府相比，有着很大的差异。但是，目前关于民族区域自治地方政府绩效评估的理论研究成果尚不多见，体现民族特点和地方特色的绩效评估的实践也基本上没有展开。本文试从民族区域自治地方政府绩效评估的特殊性入手，就民族区域自治
2、地方政府绩效评估体系的构建趋向作一些初步的探索。一、民族区域自治地方政府绩效评估的特殊因素由于民族区域自治地方具有与东中部地区不同的特点，在政府绩效评估过程中就必须对一些特殊因素格外重视，在构建评估体系中还需要增加一些特殊的评估指标。这样，才能客观、准确、科学地对民族区域自治地方政府绩效进行评估。其特殊因素主要体现在以下几个方面。1民族关系因素民族关系作为与民族存在同始终的一种社会关系和社会现象，既是历史条件的产物和积淀，又是现实环境和条件的反映和折射，因而具有长期性、复杂性和敏感性。民族关系对本地区乃至全国的安全与稳定都具有重大的影响。因而，民族区域自治地方政府的一项重要的职责就是通过有效的
3、行政管理和服务维护各民族之间的团结与和谐，在政府绩效评估中民族关系应该成为一个重要的因素。一个地区民族关系的好坏，主要是对涉及民族问题的各种矛盾和纠纷的数量、规模和影响的评定。同时，公民对本地区民族关系的满意程度也是衡量该地区民族关系的重要内容。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我们的民族关系也出现了新的变化和新的问题。政治上，民族关系中的互助关系进一步增强，平等、团结、互助的新型民族关系不断向深度拓展。但民族地区地域辽阔、民族发展不平衡，各民族地区各具特色，使得民族关系面临复杂的情况，并产生了一些矛盾和问题。在少数民族地区，各级政府除了要发展地方经济、保护公民和社会组织各项合法权益以外，
4、维护各民族平等、团结、互助的民族关系应该成为其重要职责。因而，正确合理地处理影响民族关系的纠纷和事件，防范这些影响民族关系的纠纷和事件的发生，创造有利于民族团结的环境和条件，是评估民族区域自治地方政府绩效的重要因素，也是一项区别于一般地方政府的特殊因素。2民族区域自治因素我国为了保证少数民族在国家政治体系中享有平等的权利，构建了民族区域自治制度，通过由少数民族在聚居区内实行区域自治的方式来保障少数民族的政治权利，满足少数民族的政治要求。这是民族自治与区域自治的有机结合。这种解决国内民族问题的方式有两个基本点：一是国家要帮助少数民族和少数民族地区发展经济、文化；一是少数民族在民族自治地方建立的民
5、族自治机关享有自治权。该项权力涉及到政治、经济、文化、体育等诸多方面。从民族自治地方的实际情况来看，国家给予了民族自治地方大量的支持和帮助，有力地促进了少数民族地区的发展，这是新中国成立后这些地区迅速发展的重要推动力量。 随着西部大开发的进行，落实民族自治地方的自治机关自治权的问题进一步突现出来。民族自治地方不仅要求国家在政策、财政、技术等方面给予更多的支持和帮助，同时也会要求获得更多的自主管理少数民族内部事务的权力，并通过这种自主权来增强自治机关的动员、组织和协调能力，有效地推进当地经济、社会和文化的发展。从某种意义上说，民族自治地方的自治机关充分获得和享有宪法和民族区域自治法赋予的自治权力
6、，能够充分行使现行制度范围内的特殊权力，不仅是完善我国民族区域自治制度的需要，更是推动民族自治地方的开发、全面发展并取得成效的重要条件。因此，作为自治机关的民族区域自治地方政府，如何采取有效措施，确保民族自治权的全面落实，亦成为对其绩效评估的主要尺度。3生态环境因素少数民族地区的生态基础脆弱，是特殊的自然地理条件决定的，少数民族聚居区自然地理多数属高寒、干旱、阴湿、沙化、多风、多雪的地理特征，成灾率高，成灾面积大。长期过度利用的情况比较突出，导致水土流失严重，干旱的农耕、畜牧经济超越了生态的承载力，使的民族地区的草场纠纷、水源纠纷、土地纠纷增多。同时，民族地区多矿物资源，但开矿往往对脆弱的生态
7、造成破坏，对政府组织的开发形成制约，少数民族地区普遍存在生态环境建设与资源开发利用的冲突。少数民族地区恶劣的自然环境使得生态环境的保护比中东部地区具有更强的紧迫性，对于少数民族地区来说，脆弱的生态环境破坏后的恢复和治理成本远远高出中东部地区，甚至有些地方是永远不可能通过治理来恢复的。因此，民族区域自治地方政府绩效评估中应该强化生态环境保护的意识，增加生态环境指标权重，使各级政府在生态环境保护方面投入更多的人力、物力、财力和精力。 4政治稳定因素民族地区的政治是我国整体政治格局中的一种区域形态，是一种区域政治体系。如果内部的政治关系协调，整个体系运行有序，这种区域政治就处于稳定状态。反之，就是政
8、治不稳定。就目前的状况而言，尽管也存在着某些影响政治稳定的因素，在某些极个别的时空条件下这些因素的作用结合在一起甚至还会超过一定的度而酿成现实的政治不稳定，但就总体面貌而言，少数民族地区的政治是稳定的。但是，随着民族地区的经济、社会的发展，原有的经济结构、社会结构和文化形态都将发生重大的改变，一些新的结构和相应的运行机制将逐步取代旧的东西。政治生活中旧有的平衡受到冲击，甚至会被打破，出现不稳定的因素就在所难免。少数民族地区有可能影响政治稳定的因素是多方面的，一旦形成较大规模的冲突，就会危及到社会和政治的稳定。这些新情况、新问题都要求政府去面对，这对民族区域自治地方的各级政府来说，都将是一个严峻
9、的问题。受到冲击最大的将是这里的地方政府，如果民族区域自治地方政府不能迅速提高自己的适应能力，将会出现社会控制的危机，直接危及政治稳定。二、民族区域自治地方政府绩效评估体系的构建趋向民族区域自治地方存在的特殊因素要求我们在构建民族区域自治地方政府绩效评估体系时，既要借鉴一般地方政府绩效评估的普遍做法，又要考虑民族地方的特殊性，形成具有民族特色、地方特点的绩效评估体系。对此，在实践中应重点把握如下趋向。1贯彻科学发展观，树立正确的政绩观对于政府来讲，政府绩效评估就是政府的政绩评估，不同的政绩观影响并决定政府的绩效评估。民族地区经济发展的水平低，“赶超”或者“跨越”的冲动更强，当地政府在发展过程中
10、除对经济的重视程度更高外，还表现在，对中央有硬性要求的发展指标完成得较好，但是，对涉及公民权利的许多领域重视不够，体现出政府政绩观的偏差，导致社会发展不全面的现象更为明显。随着科学发展观的深入贯彻和落实，地方政府绩效评估也正在发生重大变化，其基本方向就是：从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调和可持续发展，从政府本位转向民众本位，从无限政府转向有限政府，从效率标准转向效益标准，从要素评估转向系统评估等这五个方面是我国社会转型时期地方政府绩效评估价值取向系统的核心部分、特征所在和变化方向。中共中央组织部印发实施的体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法要求对地方党政领
11、导班子及其成员的实绩分析，主要通过有关方面提供的经济社会发展的整体情况和群众的评价意见，重点分析任期内的工作思路、工作投入和工作成效，以充分体现从实绩看德才、凭德才用干部。具体包括上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面的统计数据和评价意见，上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见，还包括群众的评价。随着科学发展观的深入落实，政府政绩观的转变，如同全国其他地区一样，民族区域自治地方政府的绩效评估将会更加以人为本，关心
12、人民群众的利益，维护公民的权利，从而不断提高公民权保障的水平，使民族地区各族人民生活更加幸福，社会更加和谐。 2以“最小痛苦原则”为价值取向进行政府绩效评估价值取向是理性层面的行为取向。政府绩效评估中的价值取向对绩效评估活动的开展具有重要的意义和作用。政府绩效评估的一般价值取向包括经济价值取向、质量、公平和民主的价值取向，政府绩效评估就应该在这此价值取向下进行。那些对绩效评估活动不重视或者利用绩效评估活动做夸大宣传的行为，从价值取向上来看就是歪曲了对地方政府绩效评估活动的价值取向。因此，在民族区域自治地方政府绩效评估中，树立正确的价值取向就显得十分必要。关于政府绩效的价值取向问题，研究者的观点
13、可分为两大派别。一派是坚持最大幸福原则，以让最大多数人的幸福最大化作为政府行为的根本原则；另一派是坚持最小痛苦原则，以让尽可能多的人从现实的、具体的困境中解脱出来，作为政府行为的根木原则。以最大幸福原则为取向的政绩考核，经济内容必然占据主导地位。而由于最大幸福原则追求的是整体幸福，而非个体幸福，它只能关注总体的财富增长。目前，我国民族地区生存困难的群体仍然非常庞大，基础设施落后，贫困人口较多，因此，绩效评估价值取向应以“最小痛苦原则”为宜。3正确处理发展与稳定的关系随着我国改革开放的深入进行，民族地区的现代化进程亦迅速推进，经济社会的发展取得了前所未有的成就。但在此过程中，政治不稳定的因素也随
14、之出现。当前，影响政治稳定的因素主要是两个方面：一是政治参与的膨胀。人们为了争取、实现和维护自己的利益，总是会将注意力集中到作为社会分配之枢纽的政府和相应的过程上，以不同的方式介入政治过程，从而使政治参与迅速膨胀。而民族地区现行的制度化参与渠道以及现行政治体系吸纳政治参与能量的能力都十分有限，所以难免会形成制度外的无序的政治参与，从而对政治稳定形成冲击；一是民族矛盾增多。由于各民族的利益意识增强，更加关注民族利益，各民族间利益争夺趋于旺盛。在这样的情况下，各个民族间产生矛盾和冲突的可能性增大了。较大规模的民族矛盾和冲突一旦生成，就会危及现有的政治行为，酿成政治不稳定。面对这样的形势，民族区域自
15、治地方政府必须认真地对待政治稳定问题，把保持政治稳定作为一项重要任务。要根除政治不稳定的因素是不可能的，在这样的情况下必须处理好发展与稳定的关系，在促进民族地方经济社会又好又快发展的同时，要疏导政治不稳定因素，把这些因素纳入制度的轨道，并将其控制在一定的度的范围内。一方面，要扩大政治参与的制度化渠道，增强政治体系对公民政治参与的吸纳能力，保障公民有序的政治参与，另一方面，要建立适应形势需要的新机制，增强对民族矛盾的政治协调能力，对民族矛盾进行有效的协调。在对民族区域自治地方政府绩效评估时，必须重点考察其维护政治稳定的能力和做法。4评估主体的多元化政府绩效的根本导向在于促进公共利益，政府绩效的根
16、本衡量标准应该是政府及公务员的行为是否及在多大程度上促进了公共利益。既然由政府提供公共服务的消费对象是社会公众，政府绩效的评估也应吸收各社会群体代表参与。从民族区域自治地方政府绩效评估的运行情况看，一般采用内部评估与外部评估相结合的考核评估机制，这种评估机制有待于进一步完善，例如，其内部评估重于外部评估；而在外部评估中，公民评议在民族区域自治地方政府绩效评估中的分量仍嫌较轻，容易导致一些地方政府工作绩效的自我评估、上级评估与群众的实际感受之间存在较大距离。吸纳广大群众参与政府绩效评估，既能够体现自治主体民族成员管理本民族内部事务和地方事务的权利，又能够保障错居杂处的其他民族成员的利益；既能够改善民族关系，促进民族地方和谐，又能够促使政府注重民生感受，深入实际，深入群众，了解社情民意，实施以人为本的科学决策。因此，建立一种吸纳公民代表参与
