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1、浅析新公共服务理论-读新公共服务：服务，而不是掌舵有感20世纪70年代的新公共管理理论产生以后，成为20世纪七八十年代以来公共行政领域最为引人注意的理论。但是紧接着，许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示质疑和担忧。以美国亚利桑那州立大学的登哈特教授夫妇为代表的新公共服务理论则在对新公共管理理论进行批判的同时，构建出了一套比较系统和完善的理论体系。作为国际著名的行政学家，登哈特博士不仅出版了新公共服务等16本学术专著，并在公共行政评论等重要学术期刊上发表了100多篇学术论文，而且荣获包括美国行政学会沃尔多奖在内的多项学术大奖。我国著名的公共管理与公共政策研究
2、专家丁煌教授将其思想引进中国，推出中译本新公共服务：服务，而不是掌舵，通过这本书，我获益匪浅，对新公共服务理论有了一些新的认识。书中先回顾了新公共服务理论产生的历史沿革。首先是在19世纪末20世纪初产生了公共行政理论，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由威尔逊提出的“政治行政二分”理论；另一个是马克斯-韦伯提出的“官僚制”理论。20 世纪六七十年代，公共选择理论、委托代理理论等经济学管理方法论对公共管理领域造成深重影响，新公共管理的核心内容就是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的只能民营化，他们被要求去“掌舵，而
3、不是划桨”。 新公共服务理论是基于对新公共管理的反思，其提出是对老公共行政和新 公共管理的进步和优化，特别是针对新公共管理理论精髓的企业家政府理论缺陷 的批判而建立的一种新公共行政理论。新公共服务指的是关于公共行政在以公民 为中心的智力系统中所扮演的角色的一套理论，新公共服务理论认为，公共行政 已经经历了一场革命，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组 织和执行公共政策时应该集中于承担公民服务和向公民放权的职责，他们的工作 重点既不在是否“掌舵”也不在是否“划桨”上，而是应该在建立一些明显具有 完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论的来源主要有四个：一是民主化的公民 权理论。
4、由于公民对公共事务的认知和归属感的建立，集体意识的形成，以及危机时刻将自己的命运与社会命运相结合的认识，公民超越了私利而关注的是公共利益。公共管理者应当追求更高的责任心和增加对公民的信任。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。二是社区和公民社会理论。社区被认为是产生整合和融汇各种思想的重要途径。只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共 同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。三是组织人本主义和 新公共行政。寻求如何改革公共组织使之被权威所控制、对公民的需求更为关注，更为关心公共组织中的雇员，也更为关心外部的客户和公民。四是后现代公共行政。认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理
5、因而也必须以所有各方（包括公民和行政官员）真诚、开放的对话为基础。新公共服务理论的内容可归结为七个方面：1、服务而非掌舵，这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。2、公共利益是目标而非副产品公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。3、战略地思考，民主地行动新公共服务理论认为，符合公共需要的政策
6、和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要公民的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民自豪感和责任感。4、服务于公民而不是顾客新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。5、责任并不是单一的新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。6、重视人而不只是生产率新公共服务
7、理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。政府为公民所有。从理论视角看，新公共服务理论本质上是对传统行政学和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统行政学理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需
8、要的新理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。然而， 新公共服务理论在强调保证高质高效的公共服务和产品的同时， 已凸显了其单向的服务型的方式已经不为时代所容。新公共服务最大的贡献应该是扮演了一个道德的训诫者， 当公共机构和公共官员在追逐效率和改革中偏离自己的本份太远时， 新公共服务把他们重新拉回了主干道。然而，新公共服务所倡导的（当然也包括之前相关的学者的理论）， 诸如公民参与、公民权、民主、正义等议题的价值和意义却远不止于道德训诫。随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然的趋势，原
9、有的体制已在诸多方面捉襟见肘。为了保证高质高效的公共服务和产品， 必然要求服务的提供者和接收者相互沟通和协调，单向的控制型的方式已经不为时代所容。公共行政应追求更加开放和民主的模式，真正让利益相关方参与到决策和执行阶段，而不是闭门造车，然后强买强卖。不难发现，社会的发展和进步得益于人类思想的解放， 或说新思想的出现，因为新思想的出现将预示新的阶层和群体的出现，这些新的精英群体将引领人类不断的破旧迎新，创造新的时代。所以，从这方面来看，登哈特的号召也是有理的，“每个人都应该从自身做起”。如果每个人，至少是有那么一部分人，能够不断致力于培养自己的独立人格和素养，塑造和宣传社会责任和民主意识，并不断
10、开拓和创造人类智慧的新领域，那么不论是登哈特所说的民主公民社会，还是说人类发展的新纪元，都不会太遥远！研究新公共服务理论，不仅要重视它所反应的理论意义，更该探索它对我国政府改革的启示。在公共行政研究的长河中，人们往往只从单一视角看待公共行政。笔者所理解的登哈特的新公共服务理论是将强调公共组织的民主、公民权和公共利益服务置于整个公共行政的体系之中， 关注民主、价值的同时并不是将管理、效率抛弃，二者是协调发展， 配合着进行服务公众的。倘若一味追求服务而不把关定向，那国家社会将无规则可循。如果依据这样思想进行公共行政，在治理中国时，坚持适度原则，准确拿捏管理与服务的分量，相信对于中国治理会有重大益处
11、。在21 世纪的今天，对于公共行政这一领域的研究意识逐步深入。新公共服务理论的强调公平，注重公共利益，服务于公民的思想，对于人口众多的中国具有很好的指导作用。我们正面临着全球化和信息化的严峻挑战。现代通讯和信息技术革命以及全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。政府唯有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为，进而实现社会转型才能有效回应这种挑战。中国政府转型的目标是实现由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。而要实现这种历史性跨越， 只能通过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。政府改革要高度重视制度设计
12、和整体设计， 一方面，要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识；另一方面，要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计，这是改变政府改革孤军深入最好的解决办法。同时还要改进政府公共政策的制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。政府改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国的公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大限度地代表公平、公正和正义。新公共服务理论除了对中国政府的转型有深远的影响，对中国的公务员制度也具有一定的影响。中国政府官僚制本身有其与生俱来的缺陷， 使其无法快速、及时有效地回应全球化和信息化时代的挑战。因此，有必要吸收和借鉴一些新公共服务的理论和方法以克服其缺陷，增强官僚制的适应性和灵活性，从而建构起既立足于现实，又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。要实现理念的创新，从控制导向到服务导向，充分回应民众的要求是政府存在的目的。政府及其工作人员应该抛弃原有的权力本位、官本位的观念，树立“服务导向”的新理念，建立一个公服务型政府。要实现制度的创新，从集权人治到民主法治。强化公务员服务意识，实为人民服务的实际行动。
